清代的盐政还是继承了明代的制度，实行民制、商收、商运、商销的专卖制度。这种专卖商的数量是严格的限制不随意增减，只有造名在册的人才能够做盐的生意，简单的说就是政府特许垄断经营，而且可以世袭，只要按年缴纳费用就可以了。具体的说就是将专门从事煮盐的专业户称之为“灶户”编入盐籍，他们出产的盐由盐商即“垣商”收购，垣商收购后转卖给“运商”。运商首先要到官府去购买盐引也就是专卖许可证，根据盐引指定的盐场买盐，再运到指定的销售区域批发给零售商。盐引是很重要的凭证，购买了它，就相当于给政府纳了税；盐商没有盐引或者所贩食盐与盐引所注不符，则会被当做贩私盐的；谁要是敢跨区买卖，也就是现在说的串货，也以私盐论处，轻的“杖一百，徒三年”，重则斩不赦。
但是随着资本的介入，情况发生了变化：划分的销售区域和盐引数可以出租转让，原来的运商有些就变成了“业商”——类似于现在的商铺业主，坐地取利；向业商租许可证的人称为“租商”，参与分肥。而为了方便官府征收盐税，主管盐政的盐运使衙门在运商中选择资本雄厚的人，指定为总商，负责管理那些资本较小称之为“散商”。这样就组成了一个严密的承包体系：官府通过出盐引来收取盐税，盐商通过区域垄断来获利，总商管理散商，方便管理，看起来一切都挺完美。的确，这样垄断销售人们的生活必需品想不发财都难，国家财政收入也有保证。但是问题还是出现了，也越来越严重：盐引卖不出去了。为什么？
因为谁都知道盐商有钱，尤其是两淮的盐商，富得用俗话说就是放屁油裤裆。这么富了干什么呢？买地修园子养瘦马，吃喝斗富，基本是盐商的全部私生活了，当然也做了不少捐资助学的好事。富甲天下的结果是谁都想分一块肥肉，盐商的麻烦也不少：办许可证，上下要打点打点吧；平时逢年过节，官员们辛苦，需要慰问慰问吧；皇上有个什么事儿，不想动用国库内库的银子，盐商们进点孝心也是应该的吧。只要朝廷遇到大事，比如打仗、赈灾、庆典，就要求盐商们捐款，有个好听的名字叫做“乐输”——自愿捐献的哦，少则几十万两银子，多则数百万两。当然朝廷也不亏待盐商，政治上给个头衔，经济上也给予优恤，准许他们提高官盐价格或者能多弄点盐卖。盐商们为了获利，不但提高盐价，还降低盐的质量，比如往盐里添点东西。
按照现在的观点，这些都是生产销售成本，最终肯定要转嫁到消费者头上，盐价会越来越高。实际结果也是这样，私盐越来越多，比官盐便宜一半，更重要的是私盐的质量更好杂质少，一切都是因为它没有那么多的成本。商人是逐利的，官盐赚不了钱，私盐大行其道热销全国，那么大家都会明智的拒绝购买国家发售的许可证，转而去贩私盐。盐引卖不出去，直接的结果就是影响国家财政收入，道光同学发愁也就可以理解了。

陶澍同学很有眼光，一眼看出这事的关键在于降低官盐成本。他以两江总督兼管盐务，按惯例可以收取盐商缴纳的五千两养廉银，但是陶澍拒领，同时革除盐务各项陋规总额达十六万两，裁减杂费一百五十万两以上；又积极促销，规定每引除了规定额盐364斤外，又加了20斤的额盐和16斤的耗盐，同时外加100斤滞销盐，这样每引额盐500斤，使得官盐盐价大大降低；对于官员也加强监管，建立完善的规章制度来约束；为了防范私盐泛滥冲击市场，严禁漕粮回船夹带芦盐——芦盐就是天津产的盐，当时允许漕船回航时携带一定量的芦盐。由于价格便宜，芦盐严重冲击了淮盐的市场。对贩私盐的盐枭也保持高压态势，处决了势力最大的盐枭黄玉林。这一系列的措施很有效，当年淮盐的销售量就大幅上升。
仅仅这样肯定是不够的，诸位也感觉到了，这些都是人治措施很难长久：陶澍在两江呆着，效果不错；陶澍一走，各种措施说不定就形同虚设。陶澍决定在淮北盐场进行改革实验。当时两淮盐场分为淮北和淮南，淮南盐场比较大勉强还能维持，而淮北盐场小本经营已经难以为继了，正适合做改革实验。怎么改？

当时有很多主张，有的主张从源头着手直接让灶户纳税，陶澍觉得灶户小本经营，先纳税再卖盐有点不现实；就盐场收税，陶澍认为可能会让盐价增高；有人说设卡收税，陶澍有点不屑一顾：道路四通八达，那要耗费多少人力去赌私盐？于是陶澍采用了包世臣提出的票盐法：打破垄断，平等竞争——凡是有钱就可以去贩盐，在盐场要道设立税局，交钱开票，注明斤数和销售地点，只要有票不越境，就算官盐；统一价格，四百斤一引，出场价加上税费合计一两八钱八分，算上运费损耗等每引差不多五两银子——比起以前一引十多两银子可真是天壤之别。这样贩私盐的也没有必要冒着风险做杀头的买卖了，拿钱去就行，于是私盐贩子都来贩官盐了。
票盐法一经实施，当年效果就很显著，后来生意好到什么程度呢？淮盐被人投诉说冲击了别的盐区市场。陶澍又趁热打铁，只要在淮盐的行销范围之内上任可以任意销售，不再规定销售地点，同时不断完善票盐法的各项规章制度。淮北盐场实施票盐八年，共销售331万引，缴纳盐税近500万两，一举扭亏为盈，而且有效的降低了盐价，造福于广大人民群众。本来打算一鼓作气在淮南盐场也实行票盐，但是陶澍年纪大了精力有些不济只能作罢。

票盐法看起来很简单，确实也很简单，道理一说大伙都明白——这就是牛人，复杂的问题简单化。说它是重大创新的关键在于其思想：打破垄断，引入商业资本允许市场进行自由竞争。在实行食盐专卖制度的几千年里，这次改革也是数得着的成功案例。顺便说一句陶澍同学并不是一个人在战斗，我们以后说到的几个牛人都在他这里：时任江苏巡抚的林则徐，后来在台湾打败英国人的姚莹，著《海国图志》的魏源。
当然这样做肯定有人不高兴，最不高兴的估计就是过去的盐商了，做了几百年的生意就这么被搅黄了，谁都不高兴。很多盐商破产，卖房卖地。有的人为了报复陶澍，通过御史反映说陶澍偏袒盐枭，为盐枭谋福利。好在道光同学对陶澍同学信得过没有耳根软，成绩也在那里摆着，所以这些报复没有起什么作用。可以这么下结论：陶澍是道光同学任用最成功的人才，而且这帮哥儿们的思想即便放到现在来看，仍然是相当先进的。

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吏治这把火没点着就熄了，道光同学也有点沮丧，当皇帝看来还要学习很多东西，老爹守着爷爷留下的“持盈保泰”的四字方针过得也挺好。本来道光同学也不是个爱折腾的人，索性消停了好好体悟“守成”的含义。但是形势迫人呐，有的火不用道光点，自己就着了，套用现在的话说就是：被改革。
具体说来，这把火和漕运有关。说起漕运，自古都是一等一的军国大事，在清代其实就是一句话：南粮北运。因为中国大部分王朝定都在北方，养活这么多的官员、士兵单靠北方地区的供应有点困难，唐宋以后政府就把南方江淮地区的田赋通过水运送到京畿存储分配，这个水运过程称为漕运。这些粮食从南方通过水运送到北京，一般都是通过内河航运来进行的；但是也不只局限于内河，秦代就有海运，到了元代由于运河经常堵塞，开始大规模的海运，运量达数百万石。
到了嘉庆时，漕运的运河水路时常的淤塞，需要耗费大量的人力物力去疏通，很是费劲。但是道光同学遇到的问题不是淤塞那么简单，而是高家堰大堤决口，直接结果就是大运河的水位急剧降低，漕船搁浅了。换句话说，漕粮可能无法按时运到京城，有人要饿肚子了。当时负责此事的孙玉庭提出了一个方案：借黄济运，简单说就是把黄河水引来，有水船就能走了——因为黄河河床高于运河河床。这个方案遭到了当地地方官员的强烈反对：黄河水泥沙多，漕船走的方便了，泥沙肯定会留下堵塞河道，后患无穷。但是本着地方服从中央的精神服从大局，这个方案还是勉强通过了。1825年3月，正式开始借黄济运工程：开闸放黄河水，这天据说有个官员哭倒在大堤上——兴一利生百害，吾民多难矣。不幸言中，3月是黄河的缺水季节，水没下来多少，泥沙提前沉淀了，漕船还是没走成。孙同学这下也没招了，干脆给道光同学发邮件告诉他：我打算盘坝接运，把粮食运过去。什么叫盘坝接运？说白了就是在运河上人工筑坝，把别的地方水弄到运河里，这样水位抬高就能走船了。这个工程诸位想想都头大，更何况要花多少钱呀？但是咬牙也要办，只为了不让皇上挨饿。费了无数的人力物力，也没有把这事解决了，粮食终究没有按时运到京城。道光恼火了，孙玉庭同学倒霉了：勒令退休，并且赔偿这次治理漕运费用的70%，大约一百来万两吧。损失追偿，这一点道光同学做的还是不错的，现在的官员们可真的要感谢党和政府呀。

诸位也许会问为什么不考虑陆路运输呢？原因很简单，成本太高。用陆路运输主要是车载，但是那时候的车辆运量有限，而人和牲畜都要吃，一路上人吃马嚼的，估计到京城运的粮食也剩不下多少了。干嘛不收钱呢？哥儿们，市面上也得有那么多粮食可以买呀，当时河北东北可不像现在，不一定有那么多的粮食出产以供销售。而官员们认为如果只收银子，可能造成谷贱银贵，而且又给陋规开了一个门：农民本来交一石粮食就够了，换成银子以后肯能要多交很多——这样做是得不偿失。海运呢？大堤决口后不久的确有人提出在上海买米用商船运到京城，但是被驳回，因为担心会影响当地的粮价。顺带说一句，当时的南北海运技术上已经相当的成熟，每年南方人把南方的茶叶布匹运到北方，回来再把北方的小麦大豆运回南方，船不走空获利无数。
不过大伙别急，没过多久道光同学的脑袋也转过弯来了，主动要求漕运相关的官员讨论漕粮海运事宜。官员们总是保守的，对新事物总是惧怕，怕得不是新事物本身，而是担心自己无法掌控它最终带来不必要的麻烦，影响前途就不好了。于是大伙讨论以后，还是告诉道光：内河运输风险小。
这时候英和这个哥们提出只有先用试着用海运暂时运粮，解决这个问题。海运这个提议以前也有人和嘉庆皇帝提过，但是更多的人反对，所以没有实行。这回逼得没法子总算可以试试，因为大伙快没饭吃了。但是娃娃认为还有一个重要原因：英和学聪明了，这次不像上回反腐倡廉一样提个建议就完了，对各种以前反对的声音进行归纳总结反驳，然后提出自己的具体方案。总算有人附和这事了，而且提的还很具体，道光同学挺高兴，又让专业人士漕运总督魏元煜商量出一个方案。魏总督和属下商量的结果是：以前这事儿没干过，如果皇上一定要做，那我们再仔细做个方案出来。意思挺明白：拖着呗，拖到皇帝忘了这事那天。但是他们疏忽了，道光同学正为饿肚子犯愁呢，怎么可能忘记了。于是琦善被派到江南考察河工，这时候孙玉庭和漕运一帮人正忙着往运河里灌水呢。琦善把详细情况汇报了一把，老孙头和漕运总督魏元煜就倒闭了。

为了慎重起见，道光又派了一位他信任的官员陶澍去担任江苏巡抚，调查一下海运可行性。陶澍由水路赶往江苏，顺道视察河工。在和考察河工的琦善交换意见以后，他认为应该实施海运。在汇报给道光得到支持以后，陶澍就开始着手准备来年的漕粮海运工作：考察海运的具体费用，制定章程，雇佣商船。经过充分的准备，1826年二月第一批130万石粮食由黄浦江出发，经吴淞口入海，半个月后抵达天津，以后我们会说到的英雄关天培这次主动承担了押运的任务。到当年9月底所有运抵漕粮由天津转入通州。
这次运送是相当成功的：首先是效率大大提高，上海到天津不过半个月左右；其次成本低廉，一石米的运费差不多一两银子。当然海上风浪事故也造成了一点损失，约三千多石，占总运量的2%，可以说是微不足道。如果仅仅是算运费，内河漕运和海运差不多，但这是在不考虑运河的维护成本前提下。这次海运的最大创新在于：官督商运，避免了官办的高成本低效率，也是和元代海运漕粮的一大区别。
虽然运河漕运已经成了大问题，成本太高了：北京收一斤粮食，江南要运出三斤多粮食。这些成本包括水手工钱、押运官兵的饷银、漕船修补费用、运河疏通管理费用，最最重要就是还有一系列的地方陋规，相当于现在的高速公路过路费。这些陋规你可以不交，但是你最好多拜拜佛祖耶稣太上老君（以上排名不分先后），因为路上有什么麻烦可没有人来学雷锋。但是内河漕运仍然没有取消，海运只是被看做权宜之计，即便是方案的提出者英和，实际操作者陶澍都这么认为，更不用说道光同学了。在道光看来，海上多飓风礁石，万一遇到什么事人船货全没有了，风险太大：这次试行就有三百多艘船因为大风飘到高丽洋面上去了，虽然最后都回来了，但是也够玄的；主要是这时候运河也修好了，可以继续通行。

其实娃娃认为关键原因还有一个是内河漕运的员工无法安置。清初仍沿袭明制，继承了运军制度：缴纳漕粮的地方组建运军，平时屯田；漕运期间选一部分人以“帮”为单位组织起来去运粮，各帮人数、船数和名称都不一样，干脆统一称为“漕帮”。但是在顺治年间，运军的屯田大量被侵占，加上待遇又不好，很多运丁开始逃亡。运军为了完成运输任务，只能暗中招募水手。到了康熙年间，明制难以为继，清政府明令规定：每艘漕船上必须保留两名运丁外，其它水手都改成招募。漕运这活很艰苦待遇又低，一般人都不愿干，愿干的人成分也很复杂：有农民、游民、乞丐，甚至罪犯也混迹其中，可谓龙蛇混杂。这么多年，十来万人靠着这个活命。况且沿漕运路线形成了一系列大大小小的城镇，这些城镇人口都靠着漕运吃饭。一旦内河漕运取消，这些人失业了肯定会影响社会稳定——稳定是大局。
道光同学这一年的工作总结关于海运这条基本可以这么写：通过上下齐心协力，海运试运行取得巨大成功，不仅圆满的完成了任务，同时节约了运费，为以后的工作积累了宝贵的经验。当然这个“以后”一下就“以”到了二十年后，结果还被英国人生生给扼杀了。这次道光同学还是很有长进的，通过选派得力的人实际考察问题了解实地情况，制定适宜的措施，比起刚刚工作时的手足无措放空炮，有了很大的进步。
虽说是暗流涌动，大清江山明面上还是安安稳稳的，偶有问题也都及时处理了。接下来就是彻底平定张格尔在南疆的叛乱斩草除根，用四万多人花了差不多几年的时间一千万两银子，道光同学也搞定了，还弄了一个午门献俘，着实风光了一把，回味无穷。这件事似乎让道光同学更深刻的理解了“守成”两个字的含义：遇事平事，无事不要生非，按部就班的来，不要把自己弄得很孤立；自己比起祖父来说，还是差了点，所以也就不想什么开疆拓土的丰功伟绩啦。能弄明白这个，其实也不算太差，知人为聪，知己为明，至少还占了一个“明”呢；当然如果说道光同学不知人，那肯定不太符合事实，我们提到的陶澍就是他发现并重用的人才之一。
镛体贴圣心，出了这么一个主意：专挑奏折中的错别字语法错误圈出来，然后抓几个出头鸟处分一下，这样底下人肯定认为皇上看折子看得认真仔细，就不敢胡来了，而且也不会没事就写个折子上来，写得多错的可能性也越大啊。道光一听挺有道理的，立即采用。官员们最基本的功夫就是揣摩，没过多久这个秘密就被揣摩出来了，于是折子数量开始减少。这事有人说是杜受田，也就是咸丰的老师提的建议，娃娃觉得当时老杜还没有到能提这个建议的份上。这个风气后来蔓延开来就变成了形象工程：科举考试的文章不看内容，只看字写得怎么样。

据说道光同学刚刚继位的时候，天天看各种奏章看得头大，连睡觉时间都难以保证，更不要说什么参加娱乐活动。这时候曹
偏偏有不怕的，就是我们提到的陶澍。这大哥有事没事总上个折子给道光，说事论理都言之有物，绝不信口开河放空炮，更难得的是折子里很难挑出小毛病。时间久了，道光也注意到陶澍，觉得可能是个人才，就问陶澍的老上司蒋攸銛这人怎么样。蒋攸銛对陶澍赞不绝口。但是道光同学仍然不放心，就派人暗地里考察，考察的结果现在大家都知道了，于是开始升官大用，然后就有前面我们说的陶澍负责海运漕粮的试行。老实说，道光同学这种逆向思维还是很实用的，陶澍也没有让他失望：敢于任事，事情办得也漂亮。《清史稿》对他的评价是见义勇为，胸无城府，这样的人能在官场混好，也确实是个异数，呵呵。
在江苏巡抚任上，陶澍治理太湖，疏通运河，干得有声有色。1830年蒋攸銛卸任，陶澍就接替了两江总督的位置。两江是当时中国最富庶的地区，类似于现在上海的地位，两江总督和现在上海市委书记差不多很有分量的。道光给了陶澍指示工作重点要放在河工和盐务上。河工不用说，盐务则直接关系到财政收入，每年盐税占财政收入的20%以上，两淮的盐务又是全国的重中之重。陶澍在江苏干了几年，对盐务的弊端很是了解。换个人也许做做样子也就算了，因为整顿盐务太容易得罪人了，吃力不讨好；但是陶澍是湖南人，除了犟还是犟，盐务改革的事就提到了日程上来。

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道光四年（1824年），洪泽湖决口，河漕受阻。协办大学士英和指出，要解决漕运危机，唯有“暂雇海运”，得到道光帝、琦善和陶澍等人的支持，于第二年将江苏漕粮全部海运，由此开始了清朝历史上的首次漕粮海运，但仅实行一次即宣告停止；直到二十余年后，漕粮海运才再次启动。因而，道光初年这次漕粮海运的利弊得失、是非曲直，值得思考。

一、漕粮海运的争论及筹措

唐宋以来，经济重心南移，南粮北运，成为历代统治者最为关注的问题。清承明制，额征漕粮，每年经运河运抵京通二仓的，约300万石，供皇室、官员消费及八旗兵丁口粮，因而在国家财政中占据重要地位。清中叶后，随着吏治的腐败，漕政日趋败坏，交仓粮额日减，质量下降，弊端渐多，各种问题牵连纠葛，整个漕运体系成为一个大的贪污网，使得河运漕粮再也难以维系下去，从而使得海运在清代的漕运体制中，显得格外引人注目。

清朝前期，政府曾多次策划海运之事，但限于小农经济的传统思维方式，海运始终缺乏强有力的舆论支持。尽管多次议而不行，但到道光初年，已具备实行海运的多方面有利条件:

运道熟悉。元明海道屡有变更，不利于航运；而到清代，路线清晰，商船往返关东、天津等处，习以为常，而且他们还掌握风信，故商船多为夏至前后放洋，海运危险大为减轻。

二、运输工具改进。江浙一带因沿海皆沙滩，多用沙船，该船舱底有甲板，船旁有水槽，其下有承孔，“水从槽入，即从孔出，舱中从无潮湿”[1]，是理想的运米船只。嘉道时期，这种沙船已有3500余只，可一次运输粮食几百万石。

三、海运漕粮有利可图。未装漕粮以前，沙船以由北而南为“正载”，贩运东北的豆麦等物；由南而北装载茶布之类，每不满载，谓之“放空”。为求航行稳妥，通常要在吴淞口取泥压舱。雇沙船运漕，官为给价，并允许携带商货，船主自然乐意。

道光初年，黄河淤垫，黄水倒灌，运道更坏。道光四年冬，清江浦高家堰大堤溃决，江苏高邮、宝应至清江浦一段漕船搁浅，京畿地区的粮食供应出现严重危机。监察御史查元偁上奏，请以上海商船买米运京，但被驳回。由于危机无法缓解，道光帝只好发布上谕，表明实行海运乃不得已之举动，“果系河流顺轨，漕船自可照常由内河行走”，他又指出，江南等地“商船装载货物，驶至北洋”，“每年往来数次”，故而“海道尚非必不可行”[2]，他命两江总督孙玉庭、漕运总督魏元煜等人，讨论来年漕粮海运事宜。

不料孙玉庭、魏元煜等人惧于更张，最初以“海运涉险创行，殊无把握”，欲借黄济运；在借黄济运被否定后，又以“盘坝较之海运为稳妥”入奏[3]。孙玉庭请盘坝接运漕粮40万石，费银120万两；不久复请截留米100石，导致过黄之船，仅1700余只，不及总数的1／3，耗时却达两月之久。由于夏至将临，水势更难预料，“即使每日穷昼夜之力，能催趱数十只，或百余只，计未渡之船尚多”[4]，漕粮已无法按期运完。

四月初十日，协办大学士、户部尚书英和上奏《筹漕运变通全局疏》，指出在目前的严峻形势下，解决漕运危机的唯一办法，只能是“暂雇海运，以分滞运，酌折额漕，以资治河”。他归纳历次反对海运之人的诸多说法，相应提出了“四善”说:雇商分运，不致歧误；脚价从漕费拨出，无须另筹；准带商货，商必踊跃；洋面安静，必无意外。

道光帝对英和的奏疏极为欣赏，当即朱批“所奏各款，意在漕河并治，永资利赖”，再命魏元煜等人“悉心计议”[5]，魏元煜却说事关创始，“如蒙宸断，敕令施行，容臣再督饬司道详晰妥议”[6]，道光帝非常恼火，指责魏元煜首鼠两端，“意存推诿，殊非实心任事之道”[7]。道光帝命山东巡抚琦善前往江南查勘河工，并有意让他摸索海运。琦善将盘坝之情况如实上奏，道光帝得知几百万两银子化为乌有，大为震怒，魏元煜、孙玉庭等人均获罪遣。

为加强海运派力量，道光帝对江南封疆大吏进行大幅度人事调整:调江苏巡抚张师诚为安徽巡抚，安徽巡抚陶澍为江苏巡抚，主张海运的琦善也正式出任两江总督。五月二十九日，陶澍上奏《筹议海运折子》，认为英和之议，“诚识时之要着，目前筹运之策，无逾于此”，但漕米改征折色，则会“需银而银不可得，闾阎之所骚矣”[8]，绝不可行。尔后，许多督抚如琦善、李鸿宾、杨懋恬、嵩孚、程含章等人也纷纷上奏，积极支持海运，并大都反对折色。道光帝权衡众议，最后决定将改折之议“概予驳斥”[9]。
陶澍接调令后，由水路赶赴江苏，并顺路视察河漕。六月二十日，他在清江浦见数万运夫挥汗如雨，加紧盘坝运米，漕运情况之艰难，超乎他的想象。陶澍在此拜会琦善，两人商定，派布政使贺长龄赴上海筹备有关海运事宜；他们还决定，由于现任上海知县武念祖才识平庸，“于办理海运不甚相宜”，将其撤回[10]。

漕运事关重大，为慎重起见，七月十日，陶澍借覆勘黄茆工程之机，由华亭赴上海，与贺长龄展开细致工作， “遍历江干”，议定水脚雇值及剥兑章程。二十日，陶澍召集众船商，“与约期冬归，受兑新漕”，发布了著名的《筹办海运晓谕沙船告示》。在告示中，陶澍详细列举了海运对船主的好处:漕粮已兑，沙船不致等候；载米给价，不致赔累；任听放洋，不致掣肘；春初东风盛行，不患风涛；管运不管交，不患收米勒掯；准捎客货及前往奉天装豆饼，多有利润；奏请奖励，名利双收。他郑重承诺:“一切便宜，断不稍滋牵累”[11]。

由于措置得当，“商情颇形踊跃”，陶澍很快雇得沙船一千余只，三不像船数十只，计两次可以运米150余万石。不久，上海海运总局成立，以川沙同知李景峄、苏州督粮同知俞德渊为主管，并确定前往天津的随船交米委员为邹锡淳、河库道李湘臣、泰州知州王有庆等人。

八月中旬，琦善专程赴京口，与陶澍及贺长龄等人，对海运章程“逐条计议”。九月初二日，琦善等人上奏《筹议苏常等处漕粮请由海运并酌定兑收章程》，其兑收章程共六条:一、沙船运送漕粮，酌给耗米；二、漕粮无故缺损，令船主赔补；三、验米交米，专派大员经理；四、海运漕粮，饬沿海水师巡防；五、海运船商，分别奖叙；六、河运漕船，酌加调剂。他们还提到，所有海运水脚费，是由贺长龄与上海的牙行船户面议而定，届期漕粮上船后，水脚费将由上海道员潘恭常当堂发给，“克扣之弊，可期杜绝”[12]。

另外，浙江道监察御史熊遇泰为防止经纪刁难，奏请“派亲信大臣赴津验收监兑”[13]；直隶总督那彦成则要求仓场派员同经纪赴津，“候钦派大臣验明，斛收兑交剥船”[14]，道光帝均谕准，并命令届时派步军统领官兵，“沿途稽察”[15]。

海运议行如火如荼，但仍有人表示反对。左都御史松筠认为上海难行，御黄坝“仍应照常开放”。道光帝不为所动，指出此次海运确有把握，且与内河如出一辙，松筠所奏，“著无庸议”[16]。正是由于道光帝的坚持，反对派意见才没有得逞。

十二月初五，琦善等人再次上奏，报告此次海运所需商船已经全部雇好，并坚持海运应以天津交兑为竣事，万无再运通仓之理。奏章还中提到，川沙营参将关天培，“堪以委押头船只”；京口协副将汤攀龙，“堪以委押次运船只”[17]。此后，仓场侍郎百春奏《大通查米章程》，规定如何核查米质，以及商船自带商货二成，“由海关查明免税放行”，前往关东装豆，则“仍照例输税”[18]，明确了各自利益。六年正月初八，那彦成则奏明天津海运总局成立，并檄饬天津镇，预期随同照料[19]。至此，海运章程方面的讨论大体结束。随着海运的进行，以后又制定了一些补充性的措施和条例。

二、漕粮海运的实行及其善后

“烟开岛豁黄龙远，潮满神停白马看。指点扶桑云五色，日边好路近长安”[20]。此次海运，于六年二月初一正式启动。

海运的第一步是沙船受兑，沙船按载米州县，分别悬挂各色旗号，州县按色斛米，先在船舱铺席片等物垫底，装米后盖稻草以收潮气；每船另装样米一桶，盖贴印花，带津备验。兑竣后，开三联执照，记载详细情况，一给船户，一发州县，一交天津受验[21]。
由于陶澍等人亲自督验，受兑活动进展顺利，日兑商船90余只，兑米量8万石左右；至二月二十一日，已兑米1，122，000余石；到三月十五日，又兑米11万余石，连前共兑米1，234，900余石[22]。如果考虑到当时的技术条件，这个速度是相当惊人的。船只受兑后，陆续开出上海十一滧。接到奏报后的道光帝两次发布上谕，传令沿途官员注意保护，并派穆彰阿赶往天津，会同仓场侍郎，全力准备漕粮的收兑工作。

由于船只行驶迅速，天津镇总兵克什德很快奏报，二月二十八日，苏州长洲县第13号郁同发海运沙船，已经行抵天津洋面，并于二十九日早晨，乘潮引入天津口岸。预料此后各船可接踵而至，那彦成飞饬天津镇亲赴海口，“查探迎护”[23]。郁同发的沙船入港，揭开了海运到津的序幕，此后，有关海船到津的奏报络绎不绝。

此次押首的是关天培，当初琦善、陶等人对于督运人员，“颇难其选”，他不避毛遂之嫌，“力请身任” [24]，遂兑运开行，一路平安。关天培到达天津后，于三月十五日向穆彰阿报告，已经进口米船424只，稍后的390余只，也将“次第停泊风顺，不日可来”[25]。

天津方面则出现了意外:本来，根据那彦成的奏报，此次海运所需转运剥船2500只，到二月初可到齐听用。不料二月十八日，百春却向道光帝上奏，实到剥船仅1000只，且船底尚未修艌，仅202只可用；至于那些未到剥船，“更难保其齐备”。道光帝下旨责问:此项剥船，既据奏明“全数修艌”，何以又称“尚未油艌？”况且海运之米将至，“岂能停斛等船，节节延搁？”[26]他命仓场侍郎申启贤前往天津，查明缘由。几天后，申启贤回奏，原来是由于本年冰泮较迟，北仓起运往年囤积漕粮的速度较慢，船只无法全部调拔；经再三权衡，他奏准暂先只调剥船500只前往天津，以后再陆续增加。

由于海运商船带有余米，按章程可在天津出售，为防止船主“希图贱价售买”而延误时间，争取沙船快速二运，经英和奏准，由政府拨款20万两，并通知船户，愿卖余米者，任由百姓按市价收买；销售不完，即照市价官买，价银由江南委员转发，“毋得假手吏胥，致启勒掯短发诸弊”[27]。

三月二十日，穆彰阿报告了天津的收米情况:沙船行抵上园，江南委员即排列顺序，经验米后由清河、天津两道配给剥船，坐粮厅核准对验单。为节省时间和减少粮食浪费，他们实行对船接卸，斛手加紧工作，每日一斛起米竟多达一千斛，“是以一斛之用，仍收两斛之功”。据他统计，到十九日，已退空252船，起米221，000余石。穆彰阿亲自询问船主海运情况，船主皆称“斛收公允”，余米甚多，所得费用，“较贸易尤多余润”；其中程聚泰等14位船主，在交卸完毕后，情愿不往奉天装货，即行回南二运，“踊跃情形，更可想见”[28]。

第一次海运胜利在望，而上海尚有余米30余万石，寄存上海栈房等处待装。据关天培的反馈信息，抵津沙船 500余只中，除去奉天买豆时间，四月底均可返回上海，“五月内即可将未运米石，扫数运北”，但陶澍认为，四五月间盛行南风，海船北行最为适宜；至六、七月后，风暴靡常，多有失事，节省时间乃为海运“第一关键”，因此他要求沿途官员加紧督促船主回南，军机大臣则特意行文:“贵抚奏前事一件，已奉寄信谕旨，交钦差穆直督（璋阿）、那将军（彦成）等迅速饬催矣”[29]。

与此同时，户部也在高速运转。四月十四日，户部报告道光帝，漕粮海运到津后，“米色均属干净”，但为保险起见，他们仍要求仓场侍郎命令各仓，“加谨收贮，板蓆铺垫，妥放气筒，如数安置”[30]。结果证明，他们的担心并非没有道理。

海船离开天津后，大部分前往奉天购豆贸易，并于五月二十二日左右返抵上海；直接回沪的船只，时间自然更早。据李景峄的报告，自四月初六至十九日，已有回空沙船31只。由于采取挑选大船、随到随兑的方式，二运的起始时间并不相同，其中周隆顺、孙永盛等人之船，于四月十六日出海，为二运之首[31]。
二运交兑时，已回省城的陶澍又赶回上海督办。由于存放时间过长，有部分漕粮发热或变色，陶澍下令全部改换好米[32]。所有此次海运船只，全部于六月五日以前北航。六月五日，他“亲诣海口，督饬放行”，派京口副汤攀龙“押尾前进”，并向道光帝报喜:所有应运海运漕粮，至此已“扫数斛交完竣”[33]。从船只的使用情况来看，首运船只为1375，二运的船只为580，二者合计为1955只，首运船只数占全部使用量的70.33%。

六月初九，武隆阿奏报，先后经山东抵天津的商船共1，277只，进展顺利，海运成功大局已定[34]。因事故而姗姗来迟的黄遇泰的沙船，于八月二十六日到达天津，经检查“米色干洁”，天津总局当即挑选官船四只，督同经纪、斛手，于八月二十七日“兑竣” [35]。九月三十日，海运之米全部由天津转入通州，海运结束。

清政府对海运善后的处理，进行得很早。海运之初，陶澍即到海口致祭风神、海神。兑米结束后，陶澍又上疏请加封海神。六月十七日，道光帝赐大藏香十柱和匾额，“以答神庥”[36]。他们将海运的成功归功于“上苍”的保佑，自属滑稽，但同时也揭开了论功行赏的序幕。

对于主要出力大员，道光帝按情况分别奖赏:英和赏紫缰议叙，琦善、那彦成议叙，陶澍赏戴花翎，穆彰阿加二级。其余办事人员，则经琦善、那彦成等人分别题奏，照章办理，嘉奖者多达130人[37]。按章程，商船运米在1万石至5万石的，“奏请奖叙”；运米万石以下的，由地方官赏给匾额。九月三十日，陶澍对此次海运出力的船商46人进行保举，各受其赏，如崇明县举人施彦士倡导有力，以知县签掣；上海县捐职布政使朱增慎“殷情报效”，运粮万余石，却不收水脚银，以捐职优先选用[38]。

此次海运的沙船损失情况，据记载，“蒋朱顺等四船斫桅松舱，例应豁免238石6斗5升……在洋失风事故赵联盛等四船共米2850石”[39]，两者合计为3088石6斗5升。而实际交仓漕米为1，507，619石，也就是说，此次海运的失米率仅为 2.05‰，相较元代高达23.61‰的失米率有了很大的进步[40]。对于这些失事船只的处理，均照章办事，如船主蒋朱顺一船抛米70余石，“实因风猛松舱，并无捏饰盗卖情弊”，准其到津之后，“将给船耗米抵补”[41]。

漕粮海运到津，均“米色干净”，但由剥船装赴通州后，却“间有微变，不能久储”[42]。原来，剥船船主在剥运时，私造燥烈药末，搀和热水浸泡，致使米石涨大；尔后经纪与花户“通同受贿，颟顸验收”[43]，百春、申启贤等人均受处分。但这已是另一方面的问题。

三、海运成功与中止的检讨

漕粮海运，是清代漕运制度中具有重大意义的改革，其雇用商船海运，也是一种创举。从最初议行到正式实行，海运经受了艰难的历程，但它顺应了社会经济发展的潮流，具有丰富的政治价值和经济价值。魏源在海运结束后，对此次海运做了归纳，认为它优于前代海运者有“三因”:“因海用海、因商用商、因舟用舟”；其优于河运者有“四利”:“利国、利民、利官、利商”[44]；达到了“众善”的“六便”:“国便、民便、商便、官便、河便、漕便”[45]。

纵观此次海运，从二月初一日商船受兑，到九月三十日，漕粮全部转运入通州，耗时长达8个月，却于正额 “颗粒无损”；且沙船在天津交兑后，尚余米65007石，每石平均作银2.12两，由政府收买。有学者估计，清代正常年份的河运，每运米1石约需支付2石米的代价，如将河道修筑管理费计算在内，则在3石米以上，而海运漕粮“用银不及一两，用米不到二斗”[46]，考虑到此次海船运粮到津，随到随兑，更显示了它的优越性。

既然河运漕粮有诸多弊端，海运漕粮有许多优点，道光六年的初次海运漕粮又比较成功，为什么道光帝却不再继续推行海运了呢[47]？
最深层的原因，乃是由于当时清政府无法从战略高度考虑海运，仅视海运为河运一种替补手段。由河运改为海运，从熟悉而受限制的内陆平地，一跃而变为瀚浩陌生但生机勃勃的海洋，这种转变会触一发而动全身，彻底改变传统社会中的主权意识、海疆意识、军事战略意识，并对农耕经济造成巨大冲击，无疑，这是需要有巨大的政治勇气和战略远见的。

联系到当时社会风气的变迁、生态环境的恶化、吏治的败坏，以及英和、陶澍等人的精明实干，可知历史已经向他们提出了这种要求。但经过认真的考察，我们却不能不承认，这种可能性在当时并不能转化为可行性。“海运乃权宜之计”的思想，严重束缚着海运的进一步推行。反对海运者自不必说，即如支持海运者，也都存在这种思想。在有关材料中，笔者多次发现道光帝、英和等人对海运的态度，并非一贯积极坚决。正是由于他们无法跳出固守成规的老套路，极大地消减了海运持续进行的可能性。

通过具体分析，又可以找到如下线索:

其一，道光帝的保守和安于现状，是此次海运不继的最重要原因。道光帝为典型的守成之君，他心目中的理想是恢复康乾盛世，恪守祖宗法典。但乾嘉以来，国家承平日久，各种矛盾激化，清朝迅速走向衰落，道光帝为扭转被动局面，亦曾致力于改革，并取得一定的成效， “无如当时风习治术，拘守成例，不敢稍有变通”，“然一齐终不敌众楚”[48]，而道光帝又往往满足于已取得的成果，先紧后松，浅尝辄止，其妥协性和不彻底性，致使一些改革，如禁止浮奢、革除漕弊、缓解河工等等，最后全都走向失败。漕粮改河运为海运，是清朝近二百年来不曾有过的全局性变革，支持者有之，反对者有之，作为最高决策者，道光帝只有坚毅果敢，力除阻力，才能取得成功，否则，瞻前顾后，投鼠忌器，注定要失败。海运的夭折，正是道光帝屈从臣下压力和 “祖宗成法”的结果。

其二，漕粮海运，不由内地，不经层层私饱，必然要触及一些既得利益者。魏源说海运所不利之人有三，“海关税侩也，天津仓胥也，屯弁运丁也”[49]。这些人与整个官僚集团都有着千丝万缕的联系，故而反对海运者历来都多，并在很大程度上削弱了海运舆论，影响了政府决策。他们反对海运的口实，如海洋风大浪恶，津通收兑必难，海商经久难靠，漕运受制于商、有伤大体，难以持久等等，虽大多经不起仔细推敲，却颇有市场。相比之下，力主海运的下层知识分子如包世臣、魏源等人却权微言轻，影响有限。

其三，此年河工的持续好转，为恢复旧制提供了物质基础，并对继续海运提出了挑战。经蒋攸銛、张井等人的努力，道光七年的河工紧张形势大为缓和。八月份，南河伏秋两汛，湖水叠涨，“存逾定志”，但由于修堤得法，山盱河坝、昭关车南中新等坝，“始终坚守”；而在此之前，豫东黄河屡次涨水，加上山洪暴发，两岸漫滩险情屡出，经严烺等人的共同防守，卫粮厅阳武19堡及北厅兰阳汛11、13等堡，也化险为夷，“普庆安澜”[50]。由此看来，此间河道情况较好，顶住了一次洪水的袭击，为道光帝的废除海运，提供了较好的外部条件。

其四，对于河运十数万运丁的安置，也是清政府不得不考虑到的现实社会问题。河运漕粮虽然弊端很多，但极能安置人手。清代的漕粮河运，每年约船六、七千只，每船所需运丁、水手及纤夫以20人计，“此中可容数十万人”[51]。运丁有卫所屯田，安置起来尚不太难，最要命的是数万名水手。清中叶，运河沿线的漕运水手，已经结成行帮会社；嘉道以后，他们更大多加入青帮。水手们以船为家，以运漕为生计，一旦废除河运，生计断绝，势必群情激愤，一触即发。事实上，道光五年，就因漕粮海运，在水手船帮中引发生了一系列骚动，其中潘安帮与老安帮发生械斗，“约计潘安水手先后共死40余人，老安水手死者数人”[52]。

此外，海运自身的一些具体细节问题，如对海盗的防范、海船水手的控制等等，都需要政府花费巨大精力和心血来解决。

道光帝停止海运，“其后各省岁运额漕，逐短少，太仓积粟，动放无存”，京师地区的粮食供应危机更加严重。道光二十六年（1846年），道光帝于无奈之中，又下诏复行海运。轮船出现后，海运更在股掌之中，故“无复运河之事矣”[53]。但时过境迁，到那时，各种因素及条件已经全然不同，方式与效果也就迥然相异了。

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如果说晚清时代的大佬们是曾国藩，李鸿章，左宗棠，胡林翼，张之洞，彭玉麟等等。

那么他们之前的时代，也有大佬。

林则徐，穆彰阿，陶澍，琦善，伊里布，耆英等等则是上个时代的大佬。

陶澍的名字我觉得可以摆在曾国藩的位置上。不说别的看过他的家谱就会知道。

实现了中华民族的传统美德。

女儿嫁给了牛人胡林翼。 大儿子找了左宗棠的女儿当老婆。 一个孙女跟彭玉麟的孙子当老婆。

陶澍在在道光十九年都挂掉了。没有见到胡林翼和左宗棠的发达。，他们都是十多年后，甚至二三十年后才达到事业的顶峰。

也能看出来陶先生，有点知人之明。

老陶同志当两江总督的时候，林则徐不过是江苏巡抚给人家当副手。

无论能力，实力，文学造诣，似乎林则徐都离陶澍很远，奇怪的是一百年后人家记起了林则徐，忘记了陶澍。我一直都认为林则徐是一个被不明真相群众高估的人。

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我也一直都觉得清朝的衰落在于乾隆中期。问中提到几个十多年后可以呼风唤雨的人物。穆彰阿 陶澍 琦善。

费正清

政府的省一级新官员上任时带着皇帝的诏书，要他们在自己权限内改革官僚行政。可是，中央政府的改革办法在省一级遇到了和珅时代流毒的干扰。由于这种干扰，产生了在对待平定白莲教叛乱和对待地方政府腐化问题上的冲突。第三方面的冲突是漕运制度的行政问题。

漕米是中央政府在省里经管的三大要政之一（其余两件是盐务和黄河的河道管理）。漕米之政是征集中国南部和中部八个省份的租米，然后运来北京用以供养京师的宫廷成员和贵族，并储积在仓廒中以待在中国北部分配。这种征集和运输制度有它自己的主管部门，它与正规的省级官制相平行，并且与河道总督衙门相重叠。它的主管叫“漕运总督”，衙署设在江苏省的淮安。漕运总督之下设省一级漕官，担负漕米之省各设一人，这些漕官直接向漕运总督负责，不向他驻在省的总督负责。漕官则监管征集漕米的体系，其人员大部分是非官制的人员。这些人员中多数是由住在运河边的屯田的世袭船户“旗丁”组成。雇用这些船户的运粮船组成了多达一百只船的船队。漕运衙门也有它自己的用于护卫运粮船的民兵，沿运河的河闸有它自己的检查员和检查站，也有它自己雇用的肩夫，后者把粮米从县的征集站运往运河上的仓库中。

在嘉庆时代，这个庞大的漕米机构由于各级组织都人浮于事，也由于粮米每易一次手或通过检查站都要交付陋规而变得腐化了。世袭船户，或“旗丁”阶层，形成了清代社会中许多集团之一，原来指望他们在一个经济增长、通货不断膨胀和人口增加的时代依靠固定收入生活。由于他们人数加多，“旗丁”阶层中的许多人不能取得他们的合法的、赖以生活的世袭田地（“屯田”）。此外，漕运制度越来越依赖被称为“水手”的那个被雇佣的游民劳动者阶级。这一帮人逐渐取代了曾经作为明代漕运制度支柱的“旗丁”，他们需要在自己的工钱之外索取租米中自己的一份小费。在嘉庆年代，“水手”的人数增加了两倍多，估计增加到了四、五万人。同时，漕运站又是官场中庇护制的焦点之一。数以百计的候补官员麇集于此，作为中央政府的委员（“差委”或“漕委”）领取薪饷。

由于漕运机构的人员增加，十八世纪的价格也上涨，所以应交给每一条粮船的船费也相应地上涨不已。1732年每条船的船费为一百三十两到二百两，1800年涨到三百两，1810年涨到五百两，到道光初年（1821年）甚至涨到了七百或八百两。粮税费用的增加使得地方上的绅士谋求谈判免税，这就增加了纳税户的负担，并且最后也使得征集的实际数量下降，因为贫苦的纳税人已被剥夺得精光了。它的一个结果便是漕米的逐渐商品化，因为地方官吏被迫从私商手中购买稻米，以补足他们的定额。

弥补漕粮定额是省一级粮官唯一的最重要工作。为了达到这个目的，他们与北京仓廒的监管官密切地合作。这些京官的职位是形成官吏侵吞公款的重要根源，甚至也许是省里漕米机构与北京官吏之间的关键性的中介人。漕米定额是向县里征收的，但征收本身在县里不是归漕米机构经办，而是由正规的地方政府经办。纳税人交给地方经纪人，由后者把漕米送到县的征集点；在这里由县长验收，他负责把它交到漕运机构的代理人那里去。因此，漕运制度催征的负担最后落到了内外交困的县长身上，县长只好向他自己的法定的省一级行政上司那里去发牢骚。④

这些抱怨最后就导致某些省级官员与在漕运中有既得利益的官员发生冲突。1803年之后当漕运制度已露出百孔千疮的苗头时，利害的冲突开始集中在向皇帝提建议是否赞成使用海路的问 题。与漕运有联系的官员力图保持运河的内陆运输体系；许多正规省一级官员则希望放弃它，主张利用沿海的海运。1824—1825年的海运辩论达到高潮，那时内陆漕运体系已暂时瓦解。

漕运危机早在1803年就已见预兆，那时黄河的涨水淤塞了运河，使开往京师的运粮船运行不畅。那时有许多长篇大论的计划和奏疏上呈给皇帝，主张另辟新径发展海路，象元代和明初所实行过的那样。黄河大水一退这些建议就又都消声匿迹，但它们在1810年又被提出来考虑，因为运粮船这时再度被延误，因而迫使皇帝急于征询关于运河河道与海运同时并举的意见。绝大多数省一级官员这时的反应是持否定态度。在浙江和江苏两省高级官吏的支持下，南京总督勒保上疏条陈十二大理由，说明海运为什么既不可行，也不可取。1815年问题再次被提出，又再次被否定。一个最重要的理由是说不应该改变祖宗的成法。持这种观点的人后来能把皇帝本人在1816年否决海运建议的措辞强硬的上谕当作护身符。

由于私营沿海贸易这时正蒸蒸日上，就显得持反对海运的大多数论点是昏庸无知的。虽然海盗猖獗、气候恶劣以及造船费用昂贵（凡此都被用作不便开辟可以行之有效的海运的理由），并没有妨碍在嘉庆时代已有约三千五百条江苏省商船（“沙船”）的长江下游商人进行海上贸易。当时已知有少数企业主拥有三、五十条船的船队，他们主要把华北的豆子运往南方牟利。赞成开海路的人们认为，这种私人贸易可由政府与私商合作来加以发展，其结果是最后会使他们得利。大家知道，大宗沿海贸易是从北到南的走向；北上的船因载货少而往往装载泥沙压舱。户部尚书英和建议，运载漕米的私商在北上时可分拨百分之二十的吨位装私人货物；回船则可以完全装商品货物。

从赞成开辟海道的人看来，海路最重要的是有经济上的优越性，因为它是一个避开运河航道上无数检查站和中间人的办法。海运的倡议也恰恰因为这些理由而遭到得运河之利的既得利益集团的反对。到十九世纪二十年代，这些最有势力的既得利益集团之一便是那些已经出牌在沿运河各站担任“漕委”的候补官员集团。这些官员的任命是受漕运总督本人督办的，因此“漕委”被视为私人庇护制的独立王国，别人是不能染指的。例如，1819年清帝就指斥漕运总督在一年之内增加了他下面的札委人数达一百四十人。

不论运河上的商人或是沿海贸易的商人，都倾向于联合起来反对开辟海路。反对的一个理由是这样一种事实：嘉庆时代运河上的粮运已大大商业化了。北上的粮船上相当大一部分载货是在私人手中，南下的船只则装载着能获利的私盐。④其次，沿海贸易的商人也不愿政府染指私人航运，因为自1684年康熙帝取消沿海商业的禁令以来，海上贸易已是他们的禁脔。那些反对海运的官员最初用的一个法宝是向海员本人调查沿海情况，而他们的报告异口同声地都是使人泄气的。⑤

海运论战中两派的冲突在1824年后期达到了不可开交的地步，因为开往北京的运粮船队陷进了淤泥中，并且长期受阻于高邮南部的洪水地带。这一危机迫使道光帝恢复了他父亲统治时期已开始的辩论。可是，这一次危机的严重程度足够使他们达成妥协。开往北京的粮船仅仅四分之一顺利地通过了黄河；其余船只全被绝望地阻滞在路上。皇帝接受的海运的主要计划是英和写的，由另一满洲政治家琦善监督执行；后者在危机期间曾被任为代理南京总督。琦善在那里与新任命的江苏巡抚陶澍以及布政使贺长龄合作，计划从上海派出海路运粮船只。漕运总督衙署似乎暂时被打入了冷宫，它有两年时间充斥着一批批被札委的官员，其中还一度包括刚刚发迹的、皇帝的年轻宠幸穆彰阿。

从一开始，皇帝就竭力让所有官员都认识到，开辟海路的倡议是临时性质的。事实上，批准启用海运是以在第二年立即着手修复运河为条件的。河运辩护者认为，修复工程本身会为世袭河工提供必要的就业机会，不然，他们就会因使用了海路而变得无所事事了。琦善的继任者在1827年强烈地要求继续使用已被证明是行之有效的海路，但他的建议被驳回了。

直到十九世纪四十年代后期，政府才被迫放弃河道，永远改用海路。这时之所以作出这个决定，是因为有些因素已经改变了权力斗争的格局。水手们已经组成了秘密会社，使他们组织起来的信仰很象把白莲教的信徒们聚集在一起的那种信仰。十九世纪四十年代这些会社开始表现出有政治抱负的样子，并且开始在纤夫，甚至在旗丁中间扩展影响和发展组织。当鸦片战争以后这些组织采取了反满的意识形态时，中央政府继续支持他们的兴趣 便急剧下降了。1845年以后，由于京师又发生了严重的粮食短缺情况，海路便未经什么辩论而被采择施行。太平军叛乱的爆发和1853年黄河灾难性的改道，排除了重新考虑恢复运河体系的可能性。

不管1824年以后清帝主张恢复河道的理由是什么，他在政治上并不反对那些主张改道的人。陶澍做江苏巡抚一直到1830年，后来被擢升为南京总督，在这个总督任上任职九年之久。琦善虽然短期降过级，但仍保持重要的省级职位，一直到他1841年与英国人打交道被贬黜时为止。改革者也有在漕运总署内任过职的，如1830—1832年有吴邦庆，1834年有朱为弼，1837年有周天爵。事实上，1831年正是在陶澍领导下，在两淮地区对盐务进行了第一次、也是唯一重要的一次改革。

监督这些改革的道光帝被迫从朝廷的高度来考察行政上的问题，因为朝廷仍然是水路航运和官僚行政的庇护制网络结构的最高机构。他看来是一位谨慎小心的，甚至是胆小的统治者，宁可与几个心腹顾问进行密议，而不愿接受实际的批评或警告。只要反对海运的人向他进言海运可能毁弃祖宗成法，而且可能使运河数万雇员有解雇的危险时，他并不是一位可以指望进行漕运改革的君主。

另一方面，盐务则是另一个样子。虽然盐的私运和非法贩卖本身是一件有决定意义的既得利益事业，但私盐贩子和运河工人还是有着重大的区别。第一，运河工人被雇于一个合法的官方机构；私盐贩子则是在国家盐税之外活动并且干着反盐税的勾当的。第二，运河体系是以北京为中心而且与正规官制相平行的等级制行政组织的一个组成部分。反之，私盐贩子常象海盗那样，沿着海岸和南方内地航道，在地方网络结构中活动，最多也只是在地区网络结构中活动。从漕运中的榨取所得是在上层官僚中分享其利，私盐贩子则是私商和投机商，他们侵夺的是正常盐务行政中的官员和商人的收入。

除此之外，朝廷里还有一个有权势的集团想从取消盐务的走私来获利，同时他们又能够限制盐务改革的范围。这个集团就是内务府。这个组织的大部分收入都来自盐政，后者在传统上又被内务府的任命官员所把持。内务府在盐务争论中的作用和在其他争论中一样，也没有留下多少文献记载，但人们已经知道，自从十八世纪初年以来，内务府的财政收入在中国政府的总税收中的比重一直在增加。

自然，盐务改革的建议也会危及乡村的稳定，因为这些建议会把据认为是人数最多和最难驾驭的无业游民和无地捣乱分子弄得无所事事。但是，关键的问题不是怕疏远了乡村的居民；它倒不如说是为了安抚宫廷官员们的利益。可是，我们对这些利益集团的组成、性质和重要性的了解还很有限，必须等待进一步的研究。

漕运危机是这个世纪最初几十年公共职能普遍崩溃的一个方面。它的根源部分地在于官僚的玩忽职守。在漕运方面，除了玩忽职守之外还加上了复杂的运河体系—— 它的中段与河道总督辖区相交——的自然困难条件。这种自然困难来自严重的土壤侵蚀和华北平原定期泛滥所引起的泥沙。到十八世纪末期，黄河的河床提高到了危险的高度，威胁着堤岸，并引起观察家们预言它可能改道；结果黄河果然在1853年发生了改道。但是，漕船为了到达北京必须在淮安附近之点穿过黄河。在这个危险汇合处的西边有一系列吞吐湖，它们用来容纳黄河的溢水，并且在运河不通的时候提高运河的水位，这个政策被称为“借黄济运”。多年的淤塞改变了运河系统的蓄水状况，致使黄河渡口的积沙和整个运河体系的升高了的河床本身使这个系统没法调节水位，否则势必诱发洪水灾害。淮安的洪水不仅威胁北京的粮食供应，也威胁到盐税的收入，因为受害地区包括两淮的许多盐厂和晒盐设备。

河道总督的粗疏大意、愚蠢的经济措施和玩忽职守，是1780年以后一些官吏奏折中相当注意的事情，但腐化继续在十九世纪初期危害这个机构。根据许多记载看来，河道总督当局的目的不是在防止洪水，而是细心地在财政收支上下功夫，即要使洪水定期地每隔一段时间发一次，以证明资财源源流入河道总督当局是正当的。传说南部河道总督当局三天一巡的宴饮和无休歇的戏剧演出表明，每年拨给它的六百万两银子，只有十分之一是作了正经用途。例如1808到1810年，政府据认为曾用了八百万两来疏浚河口；但在后来的两年中水灾却比以前严重了好几倍。

非官方记述则认为这种腐化的根子是在十八世纪末期，那时河道总督是按照和珅时代的庇护制网络结构组成的。那时进入河道总督机构的人必须给和珅的私人腰包塞钱，以换取他继续给予的恩宠和庇护。和珅死后，这种钱再也没有送到北京过。在道光时代，治黄工程与运河一样，都变成了失业官僚的避难所。据说，拿了一位在朝官员的信件去河工任所的新翰林可以指望得到一万两银子的年俸和其他的好处；如果他是个“举人”功名，仍然可以得到这个数目的十分之一。

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