内容摘要：军机处在有清一代，威名显赫。这不仅是因为许多亲贵重臣，封疆大吏充任期间，更因为它是清中期以后中枢所在。军机处的设置和权限使得它在很多方面与当时的政治紧密关联，这本身就为我们研究清末民初的政治转型提供了一个很好的视角。从传统的王朝到现代的共和国，政治现象层出不穷，怎样才能更好的理解清朝当时的社会，对作为中央机构的军机处的研究或许会为我们找到一些答案。本文与其说是对军机处的整体阐述，毋宁说它只是对其大致轮廓的描摹，关于军机处研究浩如烟海，本文只是对各家进行一下综合。
关键词：军机处 中枢机构 军机大臣
現在的軍機處已变成北京故宮一處名不見經傳的小地方，可是谁会想到當年它却威震天下，不论是廷寄[i]（又稱寄信），还是奏折[ii]，都需要经过军机处再呈递给皇帝，因此军机处“对皇帝而言，不仅是一个顾问应对的智囊集团，而且还是一个管理机密档案的秘书班子”[iii]。对于这样一个非常具有传奇性质的中枢机构，它基本上见证了整个清王朝由胜至衰的全过程（除乾隆元年，废除军机处，其事务由总理事务处经办，各军机事务大臣皆调回本任，乾隆三年，诏令恢复军机处。）。这样一段历史的存在，也为我们理解清末的当国者如何应对三千年未见之大变局提供了一个历史的维度。
雍正继位后，进一步消弱八旗王公权势，议政王大臣会议的作用日渐衰微。雍正三年（1725 年），撤消了总理事务王大臣制。军机处設立在清朝雍正（七年）中期，全稱是“辦理軍機事務處”。為便利便利西北軍務的處理，雍正七年設立，開始稱為“軍機房”[iv]，雍正十年改稱“辦理軍機處”，開始鑄造印信，軍機處開始成為常設中樞機構[v]。设立军机处的直接原因当然是西北用兵，但也有学者指出当时是因为“满族大臣和诸王的权力,依然阻碍着皇权的集中”，雍正皇帝要“一洗历代相权分立和清初诸王议政之弊”，以亲近大臣入値，承旨宣書，處理軍機，起到了集中軍政大權的作用。從整個歷史看來，“它（军机处）实际是中国封建专制制度不断发展的结果,是清初满族统治者由贵族分权向中央集权不断演变的产物。”[vi]
軍機處在開始設立的時候，整個建築非常簡陋。王昶在《軍機處提名記》中記載“制無公署，大小無專官”，其實就是說此時的軍機處只是個临时机构，軍機處的职务雖然很重要，但是“设立军机处以后很久朝野人员一直没有把军机处看成是正式官署没有把军机大臣看成是正式官职”[vii]。雍正即位后將寢宮搬至養心殿，而内阁设在太和门外，与皇帝所居的内廷相距较远，如将军事要务送交内阁去议决易泄露机密。赵翼在《檐曝杂记》中称：“雍正年间，用兵西北两路，以内阁在太和门外，值者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内⋯⋯后名军机处。”雍正皇帝担心机密外泄，所以谕令在紫禁城的隆宗门内设军需房，並且隆宗门内的军机处办公房只是值班房，最初仅是板屋数间设备较简陋，直到乾隆年间才盖成瓦房。這也在某些方面體現了專制王朝的臣民不論多么位高權重，也只不過是皇家的奴才。今天參觀故宮時，還是可以見到的。在故宮一系列宏偉的建築中，隆宗门内一排不起眼的平房就是當年的軍機處了。
军机处既然不是正式衙门,所以其成员也非专职,均是由皇帝指派,并由本任,命在军机大臣上行走或在军机大臣上学习行走者,纯系兼摄军机处之事,军机大臣的班次和升降也都是按其本任官秩而定。一般來說，軍機大臣都是皇帝的親信大臣，一般由雍正帝从大学士、尚书、侍郎以及亲贵中指定人员充任。另设军机章京, 从内阁、翰林院、六部、理藩院等衙门官员中选充。比較有名的首批軍機大臣有怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡等，可以看出這些軍機大臣與皇帝的關係非親即進，對於軍機大臣的資格和數量問題，也有學者做過專門的考證。军机大臣的任用资格，亦大致定于乾隆时期。从品级上看，在雍正朝时，多以正一品和从一品的官员入值军机处；乾隆朝入值军机处者基本上是从二品以上的官员；嘉庆朝也多以从二品以上的官员入值军机处，此后遂为定制。[viii]關於入値軍機之數量，考之钱实甫所撰《清代职官年表》（此考察未计入值之亲王），在乾隆朝同时入值军机处者大多为六至七员，嘉庆朝则以四至五员为常，后遂成惯例，道、咸、同、光几朝概以四至六员为率。[ix]
军机处最初是为处理西北军务的需要而设，其职责是處理西北軍務，其他軍政事務，八旗事務等，後來軍機處的職權幾乎擴展至處理幾乎所有的重大政事。军机处因是“枢廷,义取慎密,有官而无吏”，一切政务都由军机大臣和军机章京处理,但均无定额。军机大臣权力最重,因此“非亲重大臣”“熟谙政体者不得任”，清史稿中載“軍機處名不師古，而絲綸出納，職居密勿，初祗秉廟謨，商戎略而已。厥后軍國大計，罔不總攬。自雍，乾后百八十年，威命所寄不于內閣而於軍機處，蓋隱然執政矣”。[x]既然軍機處在清朝官制中的地位如此重要，那么可想而知進入軍機，對于當時的大臣而言，是何等的光榮！袁偉時先生在《帝國的落日——晚清大變局》中說到：“有清一代，‘大學士’，‘太子太保’，‘太子少保’都是榮譽性的虛職，真正的宰相是執掌軍機處的大臣”[xi]。而軍機處的威名在恭親王奕䜣出任首席軍機大臣時達到了巔峰。據載咸豐十一年十月，兩宮皇太后為酬謝恭親王奕䜣在辛酉政變中的辛勞，兩天之內授予其四個職位：議政王，軍機大臣，宗人府宗令，內務府總管大臣。军机处里原来的顾命大臣穆荫、匡源、杜翰、焦佑瀛全部免职，换成文祥等人，全面控制了中枢机关。他又身兼宗人府宗令和总管内务府大臣，从而控制皇族事务和宫廷事务大权。他以总理各国事务衙门王大臣的职务主管王朝外交事务，以軍機領袖总揽清朝内政外交，权势赫赫，而軍機處也在此時迎來了它最輝煌的時期。[xii]
論及軍機處的權限，開始的時候其權限为“办理枢务承写密旨之地，以严密为要，军机大臣传述朕旨，令章京缮写，均不应稍有泄漏”[xiii]。然而由於軍機處的辦事效率極高，而且保密性極強，所以其職權在有清一代大致也一直在擴張。清代有人記載“内而六部卿寺及九门提督、内务府太监之敬事房，外而十五省、东北奉天、吉林、黑龙江将军所属，西南至伊犁叶尔羌将军、办事大臣所属，迄于四裔诸属国，有事无不综汇”[xiv]。軍機處雖然為雍正皇帝首創，但真正發揮制度化的巨大威力則始於乾隆時期，成為控制內廷，轄制臣僚，絕對控制決策過程并保證機密的最佳途徑。作為中央首要的中樞機構，軍機處不論是前期處理中國內政事務，還是後來兼管外國事務的交涉，無疑在中國近代史上都占據了非常重要的地位。大體而言，軍機處的主要職責有：
1， 為皇帝撰寫，草擬詔諭，交送皇帝審閱，其中明發的詔諭交予內閣，保密的或個別傳諭的，由軍機處秘發。前者稱為明發[xv]，而後者叫做廷寄或寄信。
2， 辦理皇帝交付討論的大政。重大機要問題一般先由軍機處拿出处理意见，再呈请皇帝裁决。
3， 文武官员任免，拔擢及罢黜，以及紧急情况下高级官员的替补。
4， 参议军事，经略全国军事重地的建设，以及边防；在战时，拟定作战方案，传达作战命令。办理全国的军需物资的转运和调配，总理军务。
5， 奉旨可与其他部门共同审理某些重大刑事案件，拥有部分司法权力。
6， 可以派员以钦差大臣的身份巡视地方，督察地方政务，处理巡视时遇到的紧急事件，并向皇帝回奏。[xvi]
关于军机处的工作日程及安排，可见王昶《军机处题名记》以及《清史稿·军机大臣年表》。清代的军机处的职官分为军机大臣和军机章京。军机大臣俗称“大军机”，军机章京俗称“小军机”。军机大臣是军机处主要事务的处理者，由满，汉大学士，尚书，侍郎等兼任，出任军机大臣者，品级和俸禄都不再加。军机大臣的位次约以品级和在军机大臣上行走先后为序，偶尔皇帝也会指任。一般由军机大臣出任军机处的领班，也就是所谓的“军机领袖”。军机大臣虽然是个兼职，但时常奉旨指挥百官，权力超过大学士，世人谓之“真宰相”。军机章京，是军机处日常事务性工作的处理者，一般负责处理撰拟文稿，记录，注档册等的工作。他们不如军机大臣那样位高权重，也不像一般的府院大臣。军机章京的选拔，一般要注意“人品端方”，“年富力强”，尤其是“庶官之敏慎者”[xvii]。选拔之慎重严格，一方面固然由于工作保密的需要，另一方面也由于工作任务繁重，非常耗费体力。虽然如此，军机处的效率还是非常值得称赞的。“清代的军机处是辅助皇帝处理日常政务的最为重要的机构, 是当时清廷行政效率、文书工作效率最高的机构, 也是档案管理最为完善的机构。”[xviii]
军机处的档案工作非常重要，日常的档案管理制度主要包括一下几种：
1， 随手簿的登记制度。随手簿，也称为随手档。既有收文登记，也有发文登记，可与军机处保存的其他文件相对照。
2， 档案的汇抄制度。军机处汇抄存查的文书抄本档簿, 虽说并非是文书原件, 但与文书原件有直接的关系, 是原件内容的转录。
3， 军机章京职宿抄档制度。按照档案制度, 军机处等衙门均要另录各种分类档簿,以方便日常工作查考并为方略馆、起居注馆及修书各馆编纂各项书籍时提供系统的档案资料。值宿章京将各项事件抄订成册, 即当时术语“清档”。
4， 档案缮写制度。档案缮写的人员编制是固定的，其中“清字档令方略馆译汉官缮写, 汉字档令内阁中书缮写。”[xix]
5， 档案副本制度和定期修缮制度。[xx]
从军机处的职权和制度看上去，它是帝国最重要的权力机构；那么它会不会和古老的皇权相冲突，甚至像某些历史学家所说，会对皇权形成有效制约呢？实际上是不会的。尽管军机处处理内政外交，几至于无所不包，行事快捷，效率高，保密性极强，极大的加强了清王朝的统治效能，并且在几百年中一直是清朝最重要的中枢机构。但是军机处是不独立的。它处处体现的是皇帝的权力，实现的是皇帝的意志。换句话说，军机处一直都没有自己独立处理军政大事的权力。因此，“实际只不过是雍正手中一个得心应手的工具而已。”[xxi]军机处一直处在皇帝的严格控制下，因此在近代中国政治转型的关键时刻，没能跟上时代潮流完成它的转型，摆脱不了最终被裁撤的命运。
在清末新政中，官制改革是其中的中心议题之一，1898年康有为呈递了《应诏统筹全局折》，6月11日德宗皇帝颁布《定国是诏》，宣布变法。在此次官制改革中，军机处虽然保留，但已受到很大的震动。另外受德宗提拔的谭嗣同，杨锐，林旭，刘光第等军机章京几乎承揽了军机处的全部工作，时人称之为“军机四卿”，架空了当时的军机大臣。戊戌变法虽然很快失败了，但官制改革还在进行。1901年，清廷发布上谕，设立“督办事务处”，仍旧进行官制改革的尝试。外务部取代总理衙门，位居六部之上。嗣后经过日俄战争的洗礼，清廷加快了官制改革的步伐。1906年，“预备仿行宪政”谕旨颁布，此年9月成立以载泽为首的“编制馆”，负责编纂官制。在编制馆所呈《厘定中央各衙官制缮单进呈折》中，就提出要裁撤军机处和旧内阁，设立十一个部。其中御史赵炳麟就指出“军机处特职在字寄而已，有承发之责，无施行之权”[xxii]。但此次官制改革也未能将军机处纳进日程。主要原因在于清廷 “不承认草案的基本原则,对于取消军机处设责任内阁尤其反对,采纳的只有各部院的调整等内容”[xxiii]。1907年，清廷相继批准奕劻等人奏请,将考察政治馆改为宪政编查馆，谕旨设立资政院。前者迈出了宪政改革的实质步伐，而后者资政院的设立则深深影响了其后的中国近代政治，其中民选资政院的设立尤其值得我们关注。资政院是一个民选的机构，它在很大程度上是代表着当时社会中下阶层的意向。它的民主性质更是决定了它会对标志着皇权专制的军机处进行不遗余力的指责。事实确实如此，“从(资政院)议事的具体情况看，资政院会议中，影响最大的议案有四宗，即弹劾军机案、预算案、陈请速开国会案和新刑律案”[xxiv]。
弹劾军机案发生在资政院第一次开会的时候，第一案的影响是非常大的。1910年10月3日，资政院召开第一届会议，易宗夔首先对上谕对广西高等警察学堂限制外籍学生案，以及云南盐斤加价案的处理提出质疑，接着议员们大都表示赞同，纷纷指责军机大臣。“议员们口口声声不敢与君主”对峙”，实际上处处指责批评上谕，千方百计要其收回成命。在立宪与专制的根本原则问题上，他们的立场是毫不含糊的”[xxv]。虽然事后此事不了了之，但资政院对军机处的排斥已经深深埋下了种子，并且此事在全国也产生了相当大的影响。
资政院在成立之初就声势夺人，接着在陈请速开国会案中成功地促使清廷提前召开预备立宪会议。1911年5月清廷发布上谕成立内阁，撤销军机处，奕劻从首席军机大臣变为内阁总理大臣。军机处，这个皇权专制下的中枢机构正式寿终正寝，此时距离它的创立已达182年。其後袁世凯的政事堂和蒋介石的侍从室虽然寻求像军机处一样的权力，却再无军机处当年的辉煌！
軍機處的命運不僅僅是個個案，它也是專制皇權世界里千千萬萬的政治機構的縮影！它們在一起曾經為古老社會的國家運轉發揮了歷史作用，不過很可惜，在近代中國民族國家的建構中，它們被淘汰了。政治轉型時期對政治機構的要求是很嚴格的,既无先进的政治理念为依归，又无切实可行的措施来保障，最终只有为专制王朝陪葬了！[xxvi]
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[i] 告誡臣工，指授方略，查核政事，糾正處理不當的刑獄，称为“廷寄”或“寄信”。
[ii] 内外各官重要奏章绕过内阁，经由军机处审定直接呈递给皇帝，称为“奏折”。
[iii] 吕丽辉：从内阁到军机处看中枢机构的变化，载《黑龙江档案》2003年第四期。
[iv] 庾莉萍：清皇的秘書機構軍機處，載檔案時空2008年第九期
[v] 同上。
[vi] 奇文瑛：论雍正时期军机处的设置与历史作用，載《內蒙古社會科學》2003年第三期。
[vii] 馮爾康：雍正傳，人民出版社1985年版，p68.
[viii] 宋希斌：論清代軍機處的創立及其正規化，載《歷史教學》2005年第十一期。
[ix] 宋希斌：論清代軍機處的創立及其正規化，載《歷史教學》2005年第十一期。
[x] 清史稿，中華書局1988年版，卷176 ,军机大臣年表一。
[xi] 袁伟时：帝国落日 ——晚清大变局，江西人民出版社2003年版，p36。
[xii] 參見湯黎，余祖坤：恭親王奕䜣政海沉浮錄，湖北人民出版社2006年版，p62。
[xiii]（清）梁章矩，（清）朱智撰：樞垣記略，中華書局1984年版，卷一四。
[xiv] 王昶：軍機處題名記，載《樞垣記略》，中華書局1984年版，卷二十二。
[xv] 詔令諭旨以及關乎巡幸，謁陵，經筵，蠲賑與朝廷內部侍郎以上，外省知府，總兵以上，黜陟調補由軍機處擬就，經皇帝裁定后直接密封發出，不再經過內閣，称为“明發”。
[xvi] 参见刘灵芝：清朝军机处权限述论，载《历史教学》2005年第八期。
[xvii] 前引《枢垣记略》卷二二。
[xviii] 魏新：浅谈清代军机处的档案及档案工作，载《理论界》2007年第一期。又见裴燕生：从清代军机处“随手簿”看清代文书档案一体化管理，载《档案学通讯》2005年第四期。
[xix] 见《枢垣记略》卷二二。
[xx] 本部分参见前引魏新文。
[xxi] 奇文瑛：论雍正时期军机处的设置与历史作用，載《內蒙古社會科學》2003年第三期。
[xxii] 赵炳麟：御史赵炳麟奏新编官制权归内阁流弊太多折，载《清末筹备立宪档案史料》，故宫博物院明清档案部编，中华书局1919年版，p464。
[xxiii] 庄梦兰：试论清末官制改革，载《贵州社会科学》2003年第六期。
[xxiv] 尚小明：清末资政院议政活动一瞥，载《北京社会科学》1998年第二期。
[xxv] 李兴濂：清末资政院笫一届会议始末，网址为http://bbs.chinacourt.org/index.php?s=4fa83e3e2fe953d0e40ef028014f4782&showtopic=308659，上网日期2008/12/17.