目前人们所说的农村基层组织软弱涣散、瘫痪半瘫痪，主要还不是指村党支部地位的相对动摇，而是指“以党支部为核心的村级组织”的整体危机。对于1980年代末、1990年代初的村级组织状况，中共中央组织部与国家民政部的估计大体相同。前者认为，以党支部为核心的村级组织有15—20%处于软弱涣散状况，有50—55%处于维持状况。224后者对14省173个村和17省413个村进行的两次抽样调查表明：能适应形势开展工作的村级组织占30%；处于涣散状态的占20%，经济贫穷落后地区涣散面占30%以上，甚至高达50—60%以上。225再看一些中观的调查数据。河南省农调队对全省139个村党支部抽样调查表明，大约30%的村党支部不能正常开展组织生活，近20%的支部缺乏吸引力和凝聚力，8.6%的支部10年来没有发展一个新党员。226陈世云等人对辽宁省凌源、科尔沁左翼后旗、建昌、朝阳四县（旗）312个村的调查结果是：有40%的村委会管理职能和服务职能低下，难以适应需要，有30%的村委会处于瘫痪和半瘫痪状况；在这些村的1504名村干部中，已经撂挑子不干的68人，占14.5%，书面和口头提出不干的694人，占46.2%，在其位不谋其政、只顾个人发家致富的约占30%；干群矛盾突出，1504名村干部中，家中被炸的15人，被打的171人，庄稼和果树被毁坏、柴垛被烧毁、牲畜被毒杀的583人，被恐吓、威逼、谩骂、侮辱的703人。227时至今日，随着农村流动人口的增加，贫富差距的扩大，村办企业的私有化改制，村级组织涣散和干部队伍动荡流失的情况更趋恶化。贵州省1996年的检查考核数据表明，在该省共25751个村党支部中，有16022个需要全面整顿，占总数的62.2%。228这种情况显然不能以基层干部素质低下、地方政府领导不力来推诿搪塞，只能从制度上寻找原因。主要原因大概有以下三条：代理人与当家人的角色冲突，不脱产与脱产的名实不符，报酬低且缺乏社会保障。
村级组织领导人的双重角色问题由来已久。本章第二节已介绍过杜赞奇所划分的两种国家经纪类型：保护型经纪在双重角色中偏重村社当家人的角色；赢利型经纪则更加尽忠于国家代理人的职责，常常不惜牺牲社区利益来谋取一己私利。1980年代农村改革后，村级组织领导人作为国家代理人的职责日益繁重，而来自社区的压力（包括传统和舆论的作用以及对其家庭的破坏干扰等现实威胁）与对自身利益的权衡，却使天平向保护型经纪的一方倾斜。现在的村干部整天忙于“收粮、派款、刮宫、引产”229，还有的农村干部编了“四怕”的歌谣：一怕两上缴（征购粮和集体提留款），二怕肚子高（计划外怀孕），三怕火来烧（火葬），四怕扛大锹（义务修水利）。230其中“扛大锹”是老任务，“收粮派款”和“刮宫引产”都是农村改革后的新任务。因为在人民公社时期，粮款都是由大队生产队分配给社员，无须从后者手中收缴，计划生育工作则当时尚未开展。一方面，“只有硬任务，没有尚方宝剑”。许多农村工作是指标硬，措施软；有政策，无法律。工作抓得松一点，完不成任务“一票否决”；工作抓得紧一点，常常要硬起心肠蛮干，弄不好还会“干党的事，违党的法，坐党的牢”。231另一方面，近年来职责递增，回报却递减。村干部根在本村，家在本村，人在本村，工作再出色，也绝少有成为国家公务员的希望，当社区利益与国家利益出现矛盾时，让他们不把屁股偏在社区一边，几乎是不可能的。在诸如计划生育这类“一票否决”的指标上，有的村干部自己都承认是：“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院。国务院，发文件，一级一级往下念。念罢文件下饭店，吃饱喝足接着骗”。温铁军等人1995年调查发现，第二轮土地承包时，有些地方规定原来的“黑户口”都得先交了罚款后再分地，致使统计上的农村人口突增了一大块，有个县1994年人口一下增加了8%。232据孙保罗对广东省雷州市松竹镇西山管理区菜园村的调查，该村的实际人口始终是个“谜”，镇里说1100左右，村长说1400左右，村“议政会”有人说超过1500人。“刀再快削不到自家的柄”，村议政会代表和村委会干部，大多数超生。233郭正林被抽调下乡搞计划生育时发现，有的村长在乡政府召开计划生育摸底会时积极参加，也如实反映情况，但乡干部每次下乡都找不到那些计生对象，原来这个村长充当了“线眼”的角色，会后他总是想办法迅速通知计生对象躲起来。234要想让村干部向国家代理人的方向倾斜，必须进行真正的制度创新，而不是靠老一套的思想教育和新一茬的政治口号。
《村组法》第九条规定：“村民委员会成员不脱离生产”。这一规定完全脱离了现实。在人民公社时期，生产队干部半脱产，生产大队干部事实上全脱产，一心一意从事管理工作。实行家庭联产承包责任制后，村干部家里也分了责任田，“既种自家的田，又做公家的事”；既要“两兼顾”，又要“两不误”，可谓难矣。据杨伯仲估算，村干部最低月工作累计量可分为三类：经济发达的城郊区和旅游区应为15—20天，粮棉主产地的平川地区应为10—15天，经济落后的边、老、贫地区应为8—10天，低于以上标准者，其村级组织即属涣散之列。235村级组织稍有活力，村干部工作负荷量便要增加许多甚至翻番。现在，上面派给行政村一级的硬任务就有十几项至几十项，据王金华调查，村干部80%的精力和70%的时间用于完成行政任务。236如果村干部自身没有比较厚实的家底，或者担任村干部没有假公济私的好处，村干部的职务就会成为一种极其沉重的负担，犹如明清时期人们唯恐避之不及的里长和牌甲。
在人民公社时期，大队干部与普通社员一样凭工分吃饭，但是他们的工分是最高档次的，社员在工分以外的收入又微不足道，因此大队干部当时的收入与他们的权威、声望是相称的。实行家庭联产承包责任制后，情况有了根本的变化。《村组法》规定，根据情况，可以给予村委会成员适当补贴。村干部承担大量行政职能，不是“必须”或“应当”给予补贴，而是“可以”给予补贴；补贴的给予者还不是国家而是社区自身。按照余鼎革的说法：“大部分村干部一年误工150天左右，而补贴还不到种好半亩地的收入。”237村干部补贴分为两种，一种是每月固定补贴，一种是误工补贴。村党支部书记和村委会主要干部拿每月固定补贴，每村只有4名左右的干部拿这种补贴。多吉才让说，全国农村共有村委会905804个，村委会干部3788041名，平均下来，每个村委会是4.18名，这大概就是拿每月固定补贴村干部的总数。每月固定补贴的数额随各村经济状况不同而高低悬殊，从一、二十元到几百、上千元。村支书通常拿最高补贴，以此表明其“一把手”的身份。如徐勇调查的四川省A村所在的乡规定，1995年村支书每月补贴50元，村委会主任48元；1996年二者分别增至70元和68元。238村委会一般成员、村民小组长以及村妇女主任、民兵连长、共青团支部书记等可以享受误工补贴，因从事村务工作而误了自家农活按日计酬，报酬大大低于固定补贴。上面提到的A村，村民小组长每月补贴只合23元。在同省的汶川县羌锋村，每年发放一次误工补贴，1989年村民小组长120—150元（按村民小组人数计），妇女主任100元，民兵连长50元，团支部书记30元，1990年以后略有提高。239从生产大队干部的工分补贴到村委会干部的货币补贴，按说应当是一个历史的进步，但是也带来了新的问题。即使在经济比较发达的浙江省，1980年代中期全省低标准的村干部误工补贴（80—200元／年）不能兑现的村占25%，有的县的比例甚至高达80% 。有些村干部七、八年拿不到分文补贴，年年“学雷锋”。240在广西壮族自治区的一些地方，由于难以落实兑现村干部的货币补贴，只能以多划给责任田、鱼塘等作为报酬形式。241与此同时，一般村民发家致富的门路却大大拓宽了，许多专业户和种田大户在农村崛起，许多农民外出打工经商致富，还有人成为当地的私营企业主。新一代农村精英的崛起，与村干部的微薄收入形成鲜明的反差。A村党支部书记说，该村青壮年大多外出打工，收入比自己高得多，如果不是党的纪律约束 ，自己和其他村干部也想外出打工。另一湖北省B村经济比A村发达得多，村干部的年工资收入平均为6000元左右，但村干部仍然认为不合算，如果自己不当干部，利用当地优越的地理位置经商，收入远比当干部多。因此他们在应付日常村务后，便从事个人生产经营活动，难以全身心投入工作。242由于村委会干部的职务和报酬相对生产大队干部而言，已经有天壤之别，对农村精英缺乏足够的吸引力，人心先散了，组织自然会随之涣散。
地方政府控制村政的主要措施
地方政府尤其是最下层的政府不同于民政部等中央部委机关，后者可以唱唱高调，自得其乐；前者必须面对现实，把握农村形势的真实变化。因此，各级地方政府并不受所谓“村民自治”的束缚，而是采取了多种多样的措施，来补救村级组织涣散所造成的严重后果。地方政府控制村政的主要措施有：村干部准公务员化，村财乡（镇）管，以及直接派公务员进村管理村务。
据国家统计局对全国10560个村的抽样调查，1993年底，每个村委会拥有的资金为人均141.91元，如果扣除某些东部沿海发达地区人均拥有额高达几千元甚至上万元的情况，中西部地区的人均拥有额只有几十元乃至几元，村集体经济已经成为“空壳”的占绝大多数。243因此，对于大部分地区来说，指望村集体经济作为村干部补贴的来源是不现实的，只能依靠村提留款。那么，村提留的情形又如何呢？根据1996年12月30日中共中央、国务院《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，“村提留乡统筹费不超过上年农民纯收入5%”，“村提留占提留统筹费的比例应在一半以上”。244贫困地区的年农民纯收入在300元左右，2.5%的村提留就是7.5元，1000人左右的行政村总计7500元，4名拿固定补贴的村干部加上拿误工补贴的村干部，合计不会少于7.5份固定补贴，把全部村提留用作村干部补贴，还不能保证地方每人每月90元的低水平，况且村提留还有许多其他用途，例如村办公费以及供养五保户等。上述文件还规定，要“坚决纠正平调、挪用、挤占村提留”的错误做法，也就是说，2.5%的村提留比例还没有保障。据吴绍田对青岛市下辖一个县级市实际资料的分析，该市1996年按上年人均纯收入2.5%计提乡统筹只有3396.36万元，而仅乡镇教师工资一项实际开支就达3627.94万元，占计提乡统筹的106.82%。如果算上教育事业费中的其他费用以及其他四项乡统筹（优抚对象、民兵训练、道路维护、计划生育等），即使将5%的村提留乡统筹费全部用完也还不够。245在这种情况下，地方政府不得不从财政中拿出一部分村干部补贴。四川省江油市从1994年起，由市和乡镇两级财政开支，对村支书、村主任和村文书3名主要干部，每人每年补贴120元。246广西壮族自治区规定，对主要村干部，区县两级财政定补每人每月40元，经济发达地区的县乡还可从地方财政中拿出一部分增加村干部补贴。从1991年1月份开始，对行政村团支书（总支书）与妇代会主任补贴标准每人每月不低于20元，自治区财政负担其中的10元，其余由各县（市）财政解决。247自治区每年从财政中拿出5200万元补贴村干部，再加上县市和乡镇从本级财政中拿出的补贴，以及村提留中的相应部分，到1995年，广西的村委会干部补贴大多数是每人每月80至120元，少部分为300至2000元之间。248有的地方还参照公务员的工资制度，对村干部实行结构工资制。例如山西省武乡县的涌泉乡，在村干部基础工资之上，引入量差工资（根据村子大小，工作量多少来定）、工龄工资（每一年工龄计发工资3元）、奖励工资（工作实绩与报酬挂钩）、浮动工资（依本村当年经济发展和农民收入增长水平来定），上述五项工资之和就是村干部全年补贴工资总额。249
为了进一步稳定村干部队伍，一些地方还着手解决村干部的社会保障问题。广西壮族自治区荔浦县荔城镇规定，村干部与镇干部一样享受公费医疗待遇和退休待遇。镇政府专门成立了“退休基金会”，从各村街企业管理费中按20%提取基金，每年年末上缴财政存留备用，如所收不够开支，则由镇财政补足。250宁夏回族自治区中卫县对于村干部已卸职的给予生活补贴，在职的实行退职养老金制度。具体办法如下：（1）对1979年以后，1980年开始已卸职的村干部，每在村上工作一年，补助一个月的工资；工作年限长的老干部，每年再加发5元，县财政一次性拨款解决。（2）对现职干部，建立退职养老金制度，首先从每位村干部月工资中提取5%，再从村办企业税后利润中提取5%，作为退职养老金，存入银行，逐年累计。今后村干部因正常原因而卸职的，仍按工作一年补助一个月工资，一次性发给本人。251上述四川省江油市对于村支书、村主任和村文书3名主要干部，根据其任职时间的长短，酌情发放养老金，费用纳入市和乡镇财政的预算。
还有一些地方，在村干部任用和培训方面，基本上参照公务员制度的做法。广东等地实行了农村党支部书记任职资格考试制度，河南等地以先进乡村为依托建立了农村党支部书记培训基地。2521997年，山东省菏泽地区决定借鉴“一推双考”补充国家公务员的做法，全面推行村级干部选拔管理体制综合改革。经过公开报名和考试考查，全区共从9万多报名者中任用村干部2.6万余名，其中新考选的干部8900余名，占村干部总数的29.3%。该地区还实施了目标位次管理，以乡镇为单位对村党支部和村干部进行考评，根据考评结果排名定位，兑现奖惩，连续两年位于后三位者免职。253河北省廊坊市委组织部决定从1998年开始，全市每年招收3000余名村干部进行培训，力争到2000年使全市45岁以下的村干部都参加大中专文化培训，使农村党支部书记、村委会主任中专文化程度的达到65%以上，大专以上文化程度的达到10%以上。254但是，这些准公务员式的做法与村民自治、民选村委会干部是有内在矛盾的。而且，如果村干部不能稳定任职，流动性很大，对他们的培训费用就会付之东流，得不偿失，医疗保险制度和退休制度更无从实施。
由于村干部的补贴过于微薄，他们常常对其控制下的村提留和其他村集体钱财胡支乱花，任意挥霍，作为一种弥补和心理平衡。山东省乐陵市每年用于村干部工资和招待费总额达1500万元，其中70%花在吃喝招待上。255山西省阳城县石家庄村1992年村干部吃喝招待费用达14176元，1993年便上升到19837元。群众说：现在的村干部是上级来人陪着吃，出差办事敞开吃，唱戏起会趁机吃，村里有钱不愁吃，村里没钱赊着吃。村级财务极为混乱，阳城县1996年仅在几个村的财务清理整顿中，就查出“断头账”、“包包账”79个，涉及金额158万元；“死帐”、“烂账”21笔，涉及金额97万元。256这既增加了农民的负担，影响了干群关系，又烂掉了一大批农村干部，迫使乡镇政府不得不以各种方式插手村级财务。福建省建立了“村账镇管”、村会计集中办公、村主要干部离任审计等制度，加强村级财务管理。据不完全统计，全省共清理村干部用公款购买摩托车5000多辆，手提电话3000多部，住宅电话和传呼机1.3万部，经折价处理上缴村集体3000多万元。有14286个村开展了清财核资，共清出被挪用、拖欠公款2.48亿元。257河北省不满足于“村账镇管”，进而在全省推广承安镇的“双代管”。所谓“双代管”，就是村级财务财务由镇政府经管组织统一代管，既代管资金又代管账目。代管的钱有10个项目，村里的收入上交，镇上给每个村留有零用钱，花完了报账再领，做到每月一清一结一兑。各村的财务账目集中存放在镇“双代管”办公室。258山西省绛县从1998年元月份开始，在全县农村实行会计代理制。由乡里从各村会计中挑选并推荐业务素质好、作风正派的人，由县里统一考试，录取后发给会计证。一个乡设3至5名会计，一个会计管3至5个村的账。会计在乡里统一办公，村里每月25日来报账，28日公布，一月公布一次账。259所谓自治体制，自治人事与自治财政是其中的两个主要项目。现在村级财务完全由乡镇政府管了起来，就等于是砍掉了村民自治的一条腿。
乡镇政府不仅以多种方式控制村干部与村财务，而且派自己的干部进村直接经手和督办村政。其中又分为两种形式：一种是派工作组进村，实行大兵团作战式的突击行动，最典型的是对计划生育对象实行结扎。以辽宁省开原市八棵树镇为例，每年需要突击会战的工作有农田基本建设、计划生育和收税收统筹款等，突击会战的时间每年100天左右。260另一种是常年性的分片包村。如湖北省钟祥市东桥镇将全镇分为4片，镇干部按系统派往各片，由分管系统的镇政府领导成员兼任片长，有关办公室负责人兼副片长，片上设有办公室，一般干部驻村包村，每村不少于2人。261也就是说，镇干部都要一身二任，既要做好自己的本职工作，又要负责包村工作，与村干部一起促成各项村政的完成，所谓“下去一把抓，回来再分家”。也有的地方（主要是湖北省）在片上设党总支，总支书记由乡镇干部兼任，介于乡镇党委与村党支部之间，统一领导下辖的村党支部和包村干部。在不设片级行政机构的地方，由片党总支担负了大量的行政和经济管理职能。262
除乡镇政府外，近年来省、地、县三级政府也派出大批干部下乡包村驻村，甚至直接担任村职。1994年下半年至1995年底，贵州省共抽调各级机关干部25079人，其中县以上机关干部15924人，进驻9298个村帮助工作。下乡干部的时间有三年的，两年的，最短为一年。2631995年至1998年初，该省共选派9.3万多名干部，先后进驻近1.5万个村，开展整顿和扶贫。3年间，共整顿村党支部14654个，调整支部领导班子成员27548人，新任支部书记10076人。264宁夏回族自治区从1998年启动了扶贫的“1236工程”，自治区主席宣布的第一项措施便是，“干部实行目标责任制，包乡包村包户，不脱贫不回机关，不脱贫就下岗”。265从1995年以来，山东省临沂市每年都选派3800多名干部组成工作组，到后进村包点，其中有875名到贫困后进村任党支部书记或村委会主任。266早在1980年代末，浙江省就组织了省、地、县5000多名机关干部下村工作，兰溪市抽调机关干部下村任职的经验推广后，全省有20多个县、市选派了近2000名干部到1700多个村任职两年。267广西壮族自治区平果县于1989年初，从县直机关和各乡、镇抽调112名干部（县直机关干部48名，乡镇干部64名）到石山地区的72个村公所挂职，时间为2年，其中任村公所党支部书记7人（排第一）、副支书40人，任村长5人（排第一）、副村长59人。268主管农村工作的国务院副总理温家宝在1998年6月召开的全国农村基层组织建设经验交流暨表彰会上说，要继续坚持部门包村和选派干部到村任职制度。269
一方面有村党支部与村委会干部，一方面又有驻村包村干部和下乡挂职干部，这首先是一种人力资源的重叠与浪费，同时也会造成工作上的互相干扰与互相推诿。由于下乡挂职并不是一种制度化的措施，许多公务员对此很不情愿，采取一种消极态度应付了事。曾经历过一期挂职干部的人类学家潘年英描述说，与他一起参加集中培训的大多数队员均表示不想下乡，许多队员都抱怨单位领导根本不考虑他们的实际困难，对这种强派很反感。有些人并没有真正下到乡镇和村，被闲置在县一级的单位里，糊里糊涂地过了一年。有些人三天两头回省城，扎在下面的时间很少，也无意去做分配给他们的工作。潘年英指出：“对于他们的这种工作态度，任何简单的指责恐怕都是不尽妥当的。事实上，他们消极也自有消极的道理。他们可以轻易地列举太多的事实来说明他们之所以消极的理由：本单位领导的不重视；地方政府的不欢迎不合作；个人所学专业的极大反差；生活上存在的种种困难困难，等等。我认为与其轻率地指责他们的消极，还不如回过头来认真反思我们的工作制度本身存在的问题。”270制度上的症结就在于：与其在国家经纪模式基础上修修补补，床上叠床，多管齐下；不如让政府行政组织一竿子插到底，既简洁又有效。当前，尽管村民自治的调子唱得很高，现实的行政发展却趋向于村干部公务员化。
在1998年6月九届全国人大常委会审议《村组法（修订草案）》时，阮崇武委员指出，海南省的许多地方已经实行外聘村长；许行贯委员说，在浙江省很多地方乡干部到村里任职，不是当村长，而是当村长助理。2711997年9月到1998年初，四川省宜宾市采取公开报名，公开答辩，民主测评，择优试用的方法，在近400名报名者中选拔了50名优秀人才，全部异地分配到50个贫困村任职。据组织部门跟踪调查，这批异地选拔的村干部绝大多数与当地干部群众建立了良好关系，理清了本村的发展思路。2721998年3月，河北省隆尧县选派94名后备干部到31个后进村任职。该县县委书记郑重宣布：“今后，每年选派一批后备干部到农村锻炼，只要老百姓认可的，当地农民民意测验优秀票90%以上的，县委就提拔重用。凡未经农村锻炼，凡不是群众公认的优秀后备干部，一律不予提拔任用。”273广东省饶平县采取公开招考、择优录取的竞争方式，从1997年的500多名大中专毕业生中挑选了60人到各管理区办事处担任“村官”。该县规定：首届“村官”任职期为3年，工资福利由县、镇、乡三级负担；任职期间按公务员标准考核，连续3年考核职称者，将被调进镇、场一级任干部。据介绍，这个县以后每年将在应届大中专毕业生中招考新任“村官”。274把村长或村长助理纳入公务员系列，所有的地方公务员一律从村长或村长助理这样的公务员初阶起步，是今后的一个发展方向。
第五节 村民自治辨析
村民自治的理想形态与实际运作
如前所述，尽管村民自治的原则被写进《村组法》，在实践中却步履蹒跚，乃至变形走样，面目全非。张厚安把1980年代末的村分为三种类型：自治型，指强化自治功能，贯彻《村组法》的试点村；行政型，指强化行政功能，同时建立村公所的试点村；混合型，指既未深入贯彻《村组法》也未试办村公所的村，混合型村兼有自治型村和行政型村的特点，一般而论，是表象自治化──有村委会；实质行政化──村委会不按《村组织》法产生、设置、组成和运行，仍按原生产大队管理委员会的有关办法产生、设置、组成和运行。他估计自治型村大约占全国村庄总数的25%。275 这一估计是过于乐观了。中共湖北省委组织部等于1997年发表的文章中沿用了张厚安的分类法，但没有引用他的数据，文章只是说：“从目前全国推行村级自治的实践来看，搞的比较好的为数不多，且多是那些经济势力雄厚、干部力量较强、群众素质比较高的地方。如山东省莱西市在22个乡镇，861个村全面实行村级自治的过程中，仅在经济条件比较好的村取得了成功。”276 莱西市是全国实行村民自治的先进县（市），情况尚且如此，其他地方更可想而知了。民政部在1990年代初制定的村民自治示范活动的工作目标是：1997年至20世纪末，每个地（市）建成一个以上的村民自治示范县（市），每个县（市）建成一个以上示范乡（镇），每个乡（镇）建成一个示范村。277 1995年11月21日的《人民日报》评论员文章重申了这一目标，但把时间限制定为“五年内”。即使届时实现了工作目标，自治型村也只占到全国村庄总数的10%。清末制定的《议院未开以前逐年筹备事宜清单》，包括了调查户口、编撰法典、司法独立、办理巡警、办理地方自治、颁布宪法议院法选举法等92项内容，全部筹备期限不过9年，因此又称《九年筹备清单》。278 抗日战争从卢沟桥事变到日本投降，也只是8年光阴。仅仅在10%的村庄实行自治，竟然要耗费十几年的时间，可见村民自治是何等地难产。
村民自治在实践中的结果不能令人满意，到底是障碍太大，既得利益者从中作崇，使得“村民自治的运作与理想形态之间尚存在较大差距，以致不少人对其现实可行性存有疑虑”，279 还是它作为一种理想模式本身就有问题？应当说，前者是一种客观事实，不容忽视，但问题的根本还在于后者。村民自治是一种相当草率的制度创新，它既没有严谨的理论依托，也没有丰富的实践依据，只是个别人灵机一动的产物。
徐勇在《中国农村村民自治》中指出：村民自治兴起前缺乏足够的理论准备，兴起后缺乏足够的理论支持，由此造成村民自治的理论与实践严重脱节和滞后的状况。据主管村民自治事务的民政部基层政权司1994年一份报告的统计，全国专门研究村民自治的理论研究人员为数寥寥。理论研究严重不足的后果便是有关村民自治的基本理论不明确，甚至出现歧义。280 人们自然会对徐勇教授本人的理论著作寄予很大的期望。然而，张小劲在《中国农村自治》的书评中说：该书在相当程度上受制于长期以来形成的研究惯习，“就学术取向而言则相对较弱，尽管其中对80年代以来实施的村民自治制度做出了比较周详和全面的考察，但其间大量的政策条文解释和法律法规说明很难可以看作是学术性的研究”；“在诸多制约因素中，科学地建构研究对象，从一般生活场景中分离出在学术理路中具有意义的论说主题具有关键性的作用。而《自治》一书在这些问题上缺少这种自觉。”281 最突出的一个问题是，在徐勇400多页的专著中，竟然没有一个小标题是专门讨论自治的基本概念的。村民自治作为一种“基层群众性自治”（以下简称群众自治），无论是在马恩列斯的“经典著作”中，还是在政治学的学说中，均找不到它的理论源头。村民自治与毛泽东无关，因为毛的理想模式是政社合一的人民公社。村民自治也与邓小平无缘，在三卷《邓小平文选》中没有一句话涉及村民自治。村民自治以及群众自治的唯一首倡者是彭真。1990年代初，彭真曾与当时的民政部长崔乃夫多次谈到村民自治。他说，村民自治，我说的话，我可没有管啊，你可以打个头嘛。当崔谈到实行村民自治有些思想阻力时，彭真站起来问：“你的态度怎样？”答：“我非常坚决。”彭真高兴地说：“你坚决，我就放心了。”282 由此可见，在相当一段时间里，村民自治只是民政部门前途未卜的一块自留地，它的时来运转，要等到1990年代中期。
1995年初，在吉林省第三次村民委员会换届选举期间，美国、英国、加拿大、日本、印度等十几个国家的学者、官员和新闻记者相继前往考察。1997年7月6日，美国有线新闻电视网（CNN）向全球播放了一个17分钟的中国报道，介绍他们的记者对福建省沙县际口、官庄两个村村委会换届选举全过程的采访实录。1998年3月，以美国卡特中心中国项目主任罗伯特·帕斯特为团长，由选举专家和新闻记者组成的考察团，实地考察了吉林省第四次村委会换届选举。罗伯特·帕斯特回国后在《时代》周刊撰文，高度评价“中国的乡村选举”。283 外国人的关心和评论反过来推动了国内媒体对村民自治的宣传热潮。许多知识分子虽然对于一窝蜂的宣传素无好感，但也觉得有民主选举总比没有强，寄希望于“农村包围城市”，以村民自治作为中国民主化进程的一个突破口。
的确，有希望总比没有强，但是希望的楼阁不能建立在流沙之上。必须指出，在对村民自治的认识上，存在着相当普遍的误区。“海选”确实是对表决机器的一种否定，也是对中国人缺乏民主素质的精英政治论的一种批判，但选举形式上的进步并不能掩盖在基层组织建设上的停滞乃至倒退。外国人由于对中国国情缺乏透彻的了解，不能从整体上来把握村民委员会在中国政治体系中的地位和作用，甚至不能理解村民自治（The Villagers‘ Self-government）与村自治（The Village Self-government）的差异，284把村委会选举误认为是美国新英格兰地区的乡镇选举或中西部地区的小市镇选举，从而混淆了地方自治与群众自治的本质性区别。许多国人由于缺乏政治学的常识，故而把自治与民主混为一谈，以为自治就是民主，自治制度下的选举就是民主制度下的选举；或者认为，有公开的选举就有民主，选举越多民主越多，选举越接近基层民主越深入人心。
其实，自治并不等于民主。民主是一种国家制度，简而言之，就是国家主权属于全体人民。自治制度的出现，则早于近代民主国家的形成，在中世纪的欧洲，便已经有数以百计的自治市。自治制度与民主政治的合流，只是19世纪末、20世纪初的事。在清末，国人还普遍把自治（民间制度）与官治（国家制度）看作相互对立的制度。自治首先是对主权的一种限制，不论是以特许状还是宪法的方式承认了自治体的自治权，主权者就不能再随意干预自治事务。自治同时也是对全体的一种限制。所谓自治，就是自己的事自己去治。不论自己的范围扩得多么大，总是小于全体人民，除非是在国际政治领域中使用这一概念。因此，自治是一种具有排他性的概念。中世纪的行业公会是一种自治团体，但它是一种极端排他性的团体，手工工匠为了保护自己的饭碗，总是把进入行会的门槛筑得很高，对于该行业的学徒来说，是没有任何民主权利而言的。即使在20世纪地方自治与地方政府合二而一后，一个公民要在某个地方行使自治权利（例如选举和被选举权），也要满足居住一定期限的先决条件。由于上述的限制，自治选举就不能与民主选举完全划等号。在珠江三角洲的一些所谓“超级村庄”，打工者人数超过土著居民几倍乃至十几倍，许多打工者已经在当地居住了几年到十几年，但是仍然不具有“村民”资格，不享有村民自治的权利，在村民委员会中也没有自己的代表。这与近代民主制度中的公民平等原则是格格不入的。
有民主就一定有选举，但反过来说就不一定能够成立。希特勒是靠选举上台的，但他的上台标志着魏玛民主宪法的死亡。沙皇俄国的村社中也有货真价实的选举，但很少有人说那是俄国民主模式的象征，而是把村社视为沙皇专制的社会基础。选举的数量也并非与民主的数量成正比。1980年代中期以来的台湾民主化进程是得到世人公认的，但是，台湾一方面实行“总统”直选，一方面却冻结了省长和省议会议员的选举，乡镇长再选一届后也准备由民选改为官派。285实证政治学表明，选民并不喜欢过多的选举，地方性选举的参选率通常低于全国性选举，越是基层选举参选率越低。对于相当多的一部分公民来说，他们通过选举来防范极权专制，维护宪政民主，通过民主机制来保障基本人权、自由与安全，并不希望通过更多的选举来参与和影响更多的行政决策过程。在小的社区内，自治容易被有钱有势者操纵；在大的社区中，穷人和社会弱势团体才能聚集起足够的力量来争取自身权益。因此，工人及其他弱势群体的代表最先是在全国选举中当选议员的，而黑手党和乡绅名流至今仍控制着许多国家的基层社区选举。
社会自治、地方自治和群众自治
迄今为止，主要的自治理论只有三种：社会自治、地方自治和群众自治。如果作一个最简单的概括，可以把它们分别称为：国家之后的自治，国家之中的自治与国家之外的自治。
社会自治理论是经典马克思主义的一个组成部分。马克思在总结巴黎公社经验时说：“公社的存在自然而然会带来地方自治，但这种地方自治已经不是用来对抗现在已被废弃的国家政权的东西了。”286恩格斯说：“这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家。”“当国家终于真正成为整个社会的代表时，……国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域中成为多余的事情而自行停止下来。那时，对人的统治将由对物的管理和对生产过程的领导所代替。”287马克思恩格斯意义上的国家废除以后，组织成社会的人们将自己管理自己，也就是说，社会自治是国家统治的替代物。它将是这样的一种境界：“一旦社会占有了生产资料，商品生产就将被消除，而产品对生产者的统治也将随之消除。社会生产内部的无政府状态将为有计划的自绝的组织所代替。生存斗争停止了。于是，人才在一定意义上最终地脱离了动物界，从动物的生存条件进入真正人的生存条件。”288
毛泽东在规划人民公社制度时，曾以社会自治为其理论基础；铁托在南斯拉夫先后推行工人自治、社会自治和联合劳动制时，也是依托于这种理论。然而，经过几十年实践的检验，这种建立在取消商品生产和实行计划经济基础上的“政经合一”、“政社合一”的一元化社会体制，已经被人们抛弃。中国人在1980年代初便废除了人民公社，南斯拉夫人也在1980年代末告别了全社会自治。
地方自治理论是当代政治学理论体系的一个组成部分。所谓地方自治，是指在国家主权允许的范围内，基于地区居民的意愿，由作为法人而独立于国家的地域性公共团体的自治机关自主处理一定的地方性事务。按孙中山的说法，就是“将地方上的事情，让本地方人民自己去治”。289
在欧洲，地方自治体的萌芽事实上先于近代民族国家的诞生。早在12、13世纪时，一些城市的居民就从国王或贵族那里取得成立自治市的特许状，享有程度各不相同的自主权，自治市的管理机构通常从基尔特即商业公会中产生。乡村的社区管理主要由教会组织承担，但是在新教革命后，教区一级的教民自治管理取代了圣职人员的管理。例如英国的教区就是由教民选举产生的教区委员会管理。19世纪以前地方自治的特点是：团体自治已经初具规模，但是象自治市、教区这样的自治体尚未取得公法人的资格，并处于国家行政区划与行政组织之外，依据英国习惯法，只被认为是私人团体。
进入19世纪后，地方自治制度有了重大的发展。首先，地方自治体正式成为获得公法授权的地方公共团体，1835年英国议会通过了城市法团法，规定在城市设“自治团体”，具有“地方团体的法人资格”。其次，居民自治原则得以确立，1830年制定的比利时宪法明确宣布：有关市镇村或州的事务，由市镇村或州议会规定，议会议员由直接选举产生。最后，地方自治体与国家行政组织合二而一，成为国家行政系统不可或缺的组成部分。英国1888年的地方政府法规定，在原有行政区划基础上设立郡，在居民人口超过5万的自治城市设立城市郡，郡与城市郡均以居民选举产生的议会为自治机关。1894年的区及教区议会法规定，每个郡划分为城区与乡区，乡区又划分为教区；在区与拥有300以上居民的教区设议会，在人口稀少的教区设教区大会；原有的教区委员会只保留宗教职能，其他职权移交教区议会与教区大会。这样一来，英国所有的地方自治体都成了公法人，所有的地方政府都成了地方自治体，地方自治与地方政府在英语中就成为同义词。在地方自治被地方政府吸纳的过程中出现了以下的关键性转变：自治体的管理者由荣誉性的兼职改为职业性的专职，由无给职改为有给职，由民间精英或者叫乡绅变成了行政官僚。这同时也是权力从有钱阶级向更广泛的阶层和专家转移的过程，即民主化的过程。
在20世纪中，国家权力的膨胀与地方自治权的下降，与社区在履行自己的功能过程中对社区以外的单位的依赖程度有关。许多社区的大部分决策和社区活动都得依靠外力。大众社会的趋势是共同生产、大众消费，大多数小社区越来越缺乏自足性，于是更加依赖外界提供的物质和服务。290权力从自治体向国家转移的过程，即政治一体化的过程。1949年以前，中共曾经把“积极推行地方自治”列入自己的政治纲领，1949年以后，地方自治的用语及其相关理论，却突然销声匿迹、踪影全无了。
群众自治则是一种理论怪胎。从理论的实质上分析，它更接近19世纪以前的地方自治，即国家机器尚不发达时期与官治相对而言的自治。从理论的渊源上看，又不能把它排除在社会自治的体系之外，其中主张“村企合一”的一支，更与人民公社有着藕断丝连的关系。张中南等人说：“在整个初级阶段必然存在两种形态的民主因素：一种是以国家形态出现的阶级民主，即统治阶级通过国家政权的形式和职能管理以经济生活为中心的全部社会生活中的各种公共事务，资本主义民主和社会主义民主都是属于国家形态的民主；另一种是以非国家形态出现的民主，即全体社会成员通过群众自治或社会自治的方式管理全部社会生活中的各种公共事务，……不断地发展和扩大非国家形态的民主自治因素，使国家的职能逐渐社会化，从而日益接近并最终达到共产主义民主的目标，是社会主义初级阶段民主建设的方向和主流。”291在这里，群众自治被说成是马克思恩格斯意义上的社会自治的初级形态和过渡形态。
20世纪以前，中国政府对于广大农村的控制能力是十分薄弱的，县衙在乡村的耳目——“地方”、牌头、甲长之类，实质上均为徭役，地位低下，更乏效率可言。清季新政以后，地方自治作为国家政治现代化的一项重要举措，始终受到历届政府的高度关注。建立和完善基层政权，采取的是自治和官治双管齐下的办法，一方面鼓励地方士绅取代原有的牌甲，直接出面维持村政，与官府对话，一方面积极推进行政组织从县向区、乡、村的下伸，最终实现地方政府与地方自治的合一。正如前文所说，由于战乱频仍，精英外流，以绅治为实质的自治经过短暂的黄金时代后即转向萎缩；行政组织下伸的过程则一直没有中断。到1950年代初，基层政权已经在小乡和行政村一级建立起来，国家经纪人向行政官员的转化也取得了很大的进展。1950年代中期农村合作化以后，毛泽东急于将社会自治的理想付诸实施，建立了政社合一的人民公社，虽然许多理想的东西最终成为泡影，但从国家行政的角度来看，却强化了行政村一级的基层政权。自从群众自治理论出台后，人们开始把村级组织排除在国家政权之外，称其为“非国家形态的民主自治”，并为“乡政村治”的合理性、必然性进行了大量的辩护。这既违背了地方自治的世界潮流，也截断和扭转了一个世纪以来中国行政发展的大趋势。把群众自治与地方自治分为两截，把村级组织保留在国家之外，究竟是不是现实生活的需要，对于农民又有什么好处呢？
在纯粹阐释理论时，徐勇说：“中国农村村民自治属于基层社会生活的人民群众自治，是一种具有中国特色的基层直接民主制度。”其突出特点是：（1）自治的主体是农村人民群众，而不是地方。不可将村民自治与带有地方自治性的“村自治”相提并论。（2）自治的决策内容是村民根据国家法律自主管理的本村事务，其范围是与自治单位人民群众利益直接相关的村务，而不包括政务，即国家的政令法规和政策。（3）自治组织本身不是政权机关，不向国家承担财务责任，只行使单一的自治职能。（4）群众自治组织的领导人不属于国家公职人员，而是从自治体成员中直接选举产生，且不脱离生产劳动，只能根据协商享受一定经济补贴。一接触实际，他的说法就截然不同了：“在‘乡政村治’体制下，政务下沉到村，村却没有相应的管理机构。村民委员会实际承担着贯彻落实政务的行政功能。……村民委员会既要处理政务，又要处理村务，扮演着双重角色。”“《村组法》实施以来，许多地方的村委会并非名符其实的自治组织，而成为名义上的自治，实际上的‘准政府’组织，重要原因就在于村委会承担的政务太多。”292村干部被群众称为“要钱、要粮、要命的三要干部”，293除了要钱中的村提留款主要用于维持村委会本身的存在外，乡统筹款是要全部上交的，要粮是替国家收缴公粮（许多老百姓仍称之为“皇粮”），要命是贯彻计划生育的国策，有哪一项属于“单一的自治职能”，又有哪一项不是在执行纯粹的政务？村民自治按理说应当是村民自觉自愿的要求，但在事实上却是政府行为的产物，是大量人力财力堆积的结果。达川市被选为四川省的县级村民自治示范点后，成立了专门的领导小组，由市长任组长，人大分管法制工作的副主任、政府分管副市长、政协副主席、组织部长、宣传部长、人武部长、民政局长等7人任副组长，并从市人大、组织部、民政局、人武部、公安局、农委、团委、妇联、文明办、财政局等抽调工作人员组成领导小组办公室。全市各部门动员，分片包村，层层负责。平均每个乡镇有1—2名部局级领导，每个村有1—2名各部门抽调的工作人员，全市共抽调部局级领导和工作人员480名，包片包村蹲点，定人员、定时间、定地点、定标准，实行岗位目标责任考核，将村民自治示范标准层层落实。市级财政为此专项投入达50万元。294为了实行自治要投入如此巨大的官治力量，村民自治示范为何难以在面上推广，也就不难理解了。
作为村民自治主体的村民，对于村民自治的认知程度相当低。根据湖北省1990年的一项调查，40%的农户户主不知道《村组法》，知道《水法》的人都比知道《村组法》的人多。作为村民自治组织者的村组干部，情况也好不到那里。根据前项调查，只有27.33%的村组干部认为村委会的性质是群众性自治组织，却有36.63%的村组干部认为它是乡镇政府的下级行政机关。295作为村民自治指导者的乡镇干部，亦普遍抱有抵触情绪。根据山东省烟台市乡镇长培训班上的一次问卷调查，有60%以上的乡镇长对村民委员会的群众自治持不赞成和反对的态度。296
彭真说：“十亿人民如何行使民主权利，当家作主？一个方面是通过各级人大来行使国家权力，另一个方面是在基层实行群众自治，群众自己的事情由群众自己依法去办，这是国家政治体制的一项重大改革。”297“能不能把村民委员会搞成一级政府？不好。因为那样一来，本来可以通过村民自治办的事情，反而需要政府用很多不必要的自上而下的方式去处理。如村民公共事业的筹划等，由政府来管，事实上很难完全处理适当，往往事倍功半，而且根本不能达到扫除几千年封建残余影响的目的，也不符合宪法的规定。”298总而言之，群众自治的主要好处是群众自己的事情自己办。从理论上说，这是无可非议的。从实践的角度看，却违背了时代潮流和群众自己的意愿。日本的农村基层政权是町村，明治21年（1888年），日本全国共有町村71314个，到平成8年（1996年），只剩下2564个，其中村只有542个。299日本之所以一再进行町村合并，就是因为在过于狭小的社区内，许多群众自己的事自己办不了或者办不好。中国九年制义务教育中的小学教育，在城市是由国家统一办学的，在农村却是村民自治事务。目前，小学以及初等职业技术培训由乡（镇）、村共管，一般已形成村办初小，联村办高小的格局。这些小学校的民办教师的工资以及办学过程中所需的其他费用，均由村民交纳的乡统筹村提留款解决。此外，筹建校舍的费用还要向村民另行集资募捐。例如湖南省郴县农民在1984—1989年间，建校集资款竟多达2708万元。300由于实行村民自治，农民除了和市民一样交纳国税外，还要再交纳乡统筹村提留，许多城市中由国税负担的公益事业例如教育、广播电视等，乃至普及法律，301都要农民出钱来办，这样的群众自治，农民并不欢迎。国家借口群众自治，不承担农村义务教育的全部责任，只能说是财政困难所导致的一种严重失职，一种极不公平的城乡差距，而不能将其美化为农民当家作主的“一项重大改革”。
不论是从字面上看还是从实质上看，群众自治都与群众专政有着一脉相传的联系。“文革”中的群众专政，就是允许革命委员会对“牛鬼蛇神”以及一切不驯服的人法外施法，实行“暴风雨般”的“全面专政”。群众自治同样意味着对法外施法的一种授权。在今天的河南省临颖县的南街村，高音喇叭一早起就播放《东方红》、《大海航行靠舵手》等“文革”歌曲，一整天歌声不断，该村村民人人都要佩带毛主席像章，还要经常参加“学毛选”和“斗私会”。村里召开大型的斗私会，“群众一激动起来，把握不住情绪，就要上台打人，你是拦都拦不住”。302明明是对人权的严重侵犯，由于《村组法》对于“村规民约”的肯定，也就披上了一件合法性的外衣。由于南街村实行村企合一，政治经济大权和舆论工具都掌握在一个班子乃至一个人（南街村人称之为“班长”）手中，村民即使权利和尊严受到侵犯乃至非法剥夺，也是敢怒不敢言。
新形势下的“绅治”
中国农村改革迄今已有二十年，人们越来越清楚地看到，村级组织出现了一种与世界典型发展模式背道而驰的反向演化。所谓群众自治的实质是从社会自治的初级形态向地方自治的初级形态回归，因而出现了一种新形势下的“绅治”。王汉生指出：改革后农村经济的增长、经济类型的多样化以及相对独立于国家的自主性社会力量的发育，为经济精英和社会精英的产生和迅速发展提供了较以往远为广阔的空间，在原党政干部之外，大量经济“能人”破土而出。出现了经济精英对权力精英在社区中的地位的替代以及权力精英中的一部分人差异出来，转化为经济或社会精英。伴随这一过程的是经济精英或社会精英问鼎社区权力和向权力精英的转变。303
近年来，能人富户担任乡村干部的报道经常见诸媒体。安徽省阜阳地区曾有过许多后进村把在外经商致富的本地籍大户请回来当村长“带领大家致富”的经验，江苏省也有过沭阳县着力培植个体私营大户，“213名大户成为乡村领导”的报道。类似的声音已经出现在红头文件中。浙江省委组织部和省民政厅1995年发出的《关于认真做好村组织换届选举工作的意见》要求，将那些能带领群众共同致富的人选为村领导人。该省黄岩市1993年有61名厂长经理当选为村委会主任，有的甚至是出差在外，自己不知情就当选了。304最近对江苏、浙江等省的一项调查表明，“老板书记”和“老板村长”已经在江浙乡村崛起。在浙江省B市经济最发达的G、Z、S三镇，到1996年冬已有约20%的村支书是明确的私营企业主。Z镇72个行政村的支部书记中，有28人从事农业生产，占总数的39%；21人半工半农（含办有家庭工业），占29%；另有23人是完全脱离了农业而办厂经商的私营起源主（包括“戴帽”企业），占32%。这23人中，其企业年产值在50—100万元之间者11人，100万元以上的12人，规模最大者年产值达3000多万元，常年雇工80多人。G镇88名村支书中，原来是私营企业主的4人，占总数的4.5%；属于个体、合伙办厂，正在向私营企业主“发展”的27人，占30%。另一方面，S镇近3年新发展中共党员61人，其中个体、私营、合伙的老板就有35人，占57%，新党员的这种构成预示了未来会有更多“老板书记”产生。该调查还显示，在一些典型社区，村行政领导人中老板的比重比在书记中要高出一倍，因其数量更多，影响也更大些。305
“老板书记”主要通过以下的途径发展起来：一是原来的书记带头致富，利用智力、信息、管理权上的比较优势和政策优惠，从家庭工业起步，由专业户、重点户进而成为私营企业主；二是有些书记原来担任或兼任乡镇集体企业的负责人，在近几年的企业转制中，以其实力优势，购买了集体企业的产权，从而由集体企业负责人转变为私营企业主；三是“富而优则仕”，一些地方刻意培养能人入党，选拔企业家型的党支部书记，而一些私营企业主也萌发了强烈的参政意识，不再满足于经济上的成功，从而积极运动个“老板书记”当当。村级乃至乡镇和县级选举中以金钱和礼品贿选，已经算不上是轰动性的新闻了。胡必亮等对湖北省汉川县段夹村的调查，提供了上述第二种途径被第三种途径取代的一个实例。该村四十多年来经历了四代领导人，第一、二代满足于充当国家代理人；第三代开始追求地方“政治家”与“企业家”的双重身份，以村干部兼任村集体企业负责人，但经营均告失败，给村集体欠下了上百万元的财产；第四代由普通村民办企业成功而上升为当之无愧的社区领袖。306
在“苏南模式”地区，“老板书记”的产生机制与“温州模式”地区有很大差别。这类地区由于在此次乡企转制潮前个体、私营经济发展受到限制，私营老板地位较低，通过第一和第三条途径当书记的可能性不大，但近来通过第二条途径成为“老板书记”的却大量涌现。此类地区还有一种独特的钱权结合方式，即“厂并村”。乡镇企业领导兼并村领导，企业的一长制变为社区的“一主制”，“庄主经济”与“庄主政治”实现了合一。这种“庄主”名义上虽非私营企业主，实为一种具有苏南模式特色的“老板书记”现象。上述的趋势并不仅仅存在于江浙一带，只不过那里的情况最为典型而已。据刘永政调查，1994年福建省武平县村委会换届选举中，当选的村委会主任有67.7%为经济能人。307该年福建省全省当选的14415名村委会主任中，也有52.4%是经济能人。308
社会学家笔下的农村社区“新精英”，就其实质而言，与革命前的“旧乡绅”有着相当大的共同点。只是由于工业化的进展，新精英掌握的主要经济资源是资本而不是土地。同时也应当指出，江浙的乡村工业化进程，早在20世纪上半叶就已经起步，那里过去的乡绅大多是地主兼商人、资本家。因而，新精英借用旧的权力资源，例如一些地方宗族、家族形态的复兴，是毫不奇怪的。在宗族势力较大的社区，往往会出现宗族房头操纵村委会选举、把持村委会组织的现象。如湖南省临湘县的8个《村组法》试点村，有4个选举了自己的族长为村委会主任。据张立荣的一次随机性问卷调查，在613份有效问卷中，回答“宗族组织影响乡村选举”的占46.8%。湘西某乡的首富彭某在村委会选举中，为了当选而与龙家族长达成协议，龙家保证推举彭某为主任，条件是彭某必须重修龙家宗祠，并保证不损害龙家利益。309在有些地方，宗族组织甚至取代了合法的基层组织。例如在江西省泰和县，“现在农村的村委会不起作用，群众自发选举村长，处理村中事务，这是非法的，但力量很大。”“村中除干部外，另有村长，实即族长。”也有的村中村长和族长呈分离状，“族长毋需选举，由行辈自然产生，主持族内大事。”村长可由年轻有为的青年担任，类似于握有事权的“族正”“宗相”。310
即使是在合法的村级组织中，同样可以出现“家族化”和“世袭制”。1997年，河南省唐河县组织部对全县20个乡镇的501个村委会进行调查，发现有82个村委会存在世袭现象，占村委会干部总数的16.4%。针对这种情况，唐河县委出台了《对村干部实行规范化管理的意见》，一次就免职、调整了141名世袭型村干部，并打破“限定村内选拔，固定本村任职”的传统做法，从县直局委和所在乡镇选拔10名国家干部到村任党支部书记兼任乡党委副书记或副乡长。3111998年，同省固始县委组织部长张新国在该县调查后写了一份报告，指出在许多村级组织中存在着父子、兄弟姐妹等直系亲属和翁婿、公（婆）媳、夫妻等近姻亲在一个班子任职以及搞“世袭制”的现象。从对74个村、615名村干部的基本情况分析看，有129人存在亲属裙带关系，占村干部数的20.9%，最高的村近亲关系达50%。据分析，村干部“亲属化”的主要原因是受村域和党籍的限制，只能在一个小圈子里选人。还有一些村干部之间原本没有亲属关系，为了“抱为一团”、相互提携，便于搞“家天下”而结为姻亲。312台湾学界和行政当局近来力主乡镇长由民选改为官派，主要是顾虑乡镇一级的选举容易被黑金势力操纵，使地方自治成为绅治乃至黑社会的天下。这种情况在国民党一党专政时期尚于大局无妨，但在政治民主化后便成为人们十分关注的岛内政治问题。而大陆学界和行政高层对比乡镇长选举更易受到操纵的村民委员会选举充满信心，确实让人难以索解。可能的原因是：一则，对长期以来的“政治优势”和“组织优势”过于自信；二则，对改革后的农村基层情况缺乏第一手的了解。政治老人们已经先后去世，再也不可能根据当前农村现实修改自己的决策了，但他们过去的意见仍具有权威性。于是，学者们继续为群众自治歌功颂德。
为村民自治辩护的一条重要理由是，如果把村干部改为国家公务员，将会使国家财政难以承受。徐勇算了一笔账：如在现有的70多万个村建立政府机构，以每村3—5名政府公务人员计算，将增加210—350万政府公务人员。政府公务人员由国家支付工资，如以每人每年3000—5000元计，共需63—175亿元，这对于国家是一笔巨额的财政支出。313这笔账如果放在蒋介石时代或者毛泽东时代来算，那确实会把人吓得目瞪口呆，但放在20世纪末、21世纪初来算，就只能唬住对财政一窍不通的人。
邓敏杰指出：在诸多反对乡村两级制的理由中，扩大行政编制，加重财政负担是最令人望而却步的。事实上，现在机构臃肿、编制膨胀的问题，并不出现在乡，而是在县市及派出机构。如河北省1989年农村共有28万干部，乡镇仅占5万人，县级却占了23万！314只要县级干部精减三分之一，村干部公务员化就不需要再增加行政编制。而且，现有的村干部数也是可以压缩的。江苏省徐州市通过缩编减员优化年龄结构和文化结构，所辖6县（市）5区的村干部总数由32418人减少到19784人，平均每村9.26人减少到5.65人，每年减少村干部工资及其他开支4000万元。315实行村干部公务员化后，人数还能进一步减少，每村只要2—3人即可。70多万个村大概共需要150—210万个行政编制。截止1995年底，全国党政机关、社会团体、企事业单位中的党政工团管理人员超过3600万人，仅党政机关就有1100万工作人员，支付的工资和奖金一年为4700亿元。316区区200万村干部和他们一年100亿元的工资，实在是个微不足道的小数，不足以成为反对村干部公务员化的充分理由。据权威人士估计，目前每年农村干部吃喝招待费约60亿元。317实行村干部公务员化后取消村提留，就可以为农民省下这笔钱。
中国的群众自治组织除村民委员会外，还有居民委员会，但把二者相提并论实在是很荒谬的。居委会的经费来自国家，其人事也由街道办事处和公安派出所指定，这与村委会迥然不同。城市居民既不需要向居委会交纳任何款项，也不参与它的选举，只有涉及育龄妇女的计划生育指标时，才和它打交道。绝大多数城市居民对居委会毫不关心，因为它与人们的日常生活没有关系，而农民却不能不重视村委会的举动，因为村委会掌握着农民的经济命脉—土地。据报道，黑龙江省双城镇黎明四队于1998年3月11日把蔬菜大棚和耕地分给了农民，从而宣告了该省最后一个生产队的解体。十五年前，由于该队拥有一座村办厂，劳动日值高达5元，因而保留了集体经营体制。现在，由于吃大锅饭收入增长没有邻近队的“单干”农民快，终于坐上了家庭联产承包的末班车。318与此相反，在广东省的一些地方，本来已经“包干到户”的地方，1980年代中期以来，又逐渐恢复了集体经营体制，有的学者称之为“新集体主义”的崛起。319其实，用经济学来分析，上述现象中的矛盾并没有什么可奇怪的，更无需牵扯到什么主义。两地的土地具有不同的地租率。随着城市化的扩展，广东省一些农村土地的地租有了几百倍、上千倍的增长，鉴于这种地租不能直接由个人享有，就必须以某种集体经营体制的形式，来向个人分配这种巨额的地租收入。不论是家庭联产承包，还是集体经营体制，农村土地的所有权人均为村民委员会或者村内的集体经济组织。这才是中国村民自治与一般的地方自治的关键性区别。
第六节 未来村政展望
村民自治的支持者认为，村民自治是中国农村出现的静悄悄的民主化“革命”，他们希望村民自治的兴起和发展，能够使政治民主化进程在农村先行一步，成为现阶段中国民主建设的起点和突破口。320历史经验告诉人们，这种希望是不切实际的。自下而上的演进不能代替自上而下的变革，“非国家”层面的群众自治也不能代替国家层面的民主宪政。蒋介石退踞台湾后，一方面冻结了国民大会代表的选举，从而也就把“总统”选举局限在一个固定的小圈子里；另一方面又开放了省议会议员、县市长以下的各级地方自治选举，甚至允许非国民党人士竞选和当选，但直到蒋经国“解严”和开放“党禁”“报禁”，并没有人认为蒋家王朝实行了政治民主化。在苏东巨变前，这些国家就实行最高权力机关代表由选民直接选举的制度，从形式上说，这一制度比中国全国人民代表大会代表经过四级间接选举产生要民主得多，但由于缺乏国家层面的“海选”，这些国家的人民并没有感觉到自己享有真正的民主权利。退一步说，即使承认村民委员会选举中的“海选”是民主化的萌芽，政治民主化也只是政治现代化的一个有机组成部分。学者们一般都认为，政治现代化的标准包括政治参与的扩大（民主化），政治制度化（法治化），政治渗透能力的加强（国家一体化）等。政治现代化本身则是政治发展在特定历史阶段的目标。不实现政治现代化，就会出现长期的停滞与腐化，也就不可能有持续的政治发展。政治发展的标准就更多了，归纳起来主要是：（1）建立功能（整合、反应、适应）高度专门化和结构高度分化的政府组织体系；（2）建立理性和世俗的政治决策程序；（3）提高政治和行政决策的数量、范围和效率；（4）大众与疆域、历史和民族性的认同；（5）大众动员与大众参与的增多；（6）根据绩效分配政治角色；（7）政治文化从传统向现代化转变，即从臣属文化转为参与文化；（8）政府提供政治物品能力的提高，政治物品包括秩序、安全、福利、正义、自由等。321离开政治发展整体目标的所谓政治民主化，也会沦为历史的笑柄。中共十一届三中全会后的一段时间里，强调基层直接民主，强调调动群众积极性是最大的民主，于是便出现了工人选举车间主任、科员选举科长之类的“特色”民主，随着人们政治认识水平的提高，以及厂长负责制和行政首长负责制的实行，除村民自治外的“特色”民主已从舞台上先后消失。此外，政治发展还必须与经济发展和社会发展结伴而行，不能过于超前也不能太滞后。在这里，根据对世界大势与本国国情的全盘考量，并基于对中国现代化与政治发展的总体设想，针对“乡政村治”、“村社合一”（包括“村企合一”）的现行体制，提出“乡治、村政、社有”的中国农村基层组织改革新模式。
乡治
必须公正地指出，村民自治虽非理想，但确实是现行政治体制中的异数。其一是“海选”式的公开、公平竞选，其二是行政首长直选。1980年代实行政社分离时，村级组织没有选择红色根据地时期和共和国初期实行过的苏维埃模式，而是选择了1950年代后在台湾一直实行的民国模式，即由村里民大会直接选举村行政首长。决策者当时究竟是怎么考虑的，这一点迄今还没有人道破过。“海选”和行政首长直选，这些都是很有益的民主尝试和经验，但与其用之于村级组织，不如提升至乡镇一级组织，理由已在上节谈过。
乡治即乡镇自治的简称。未来中国应实行两级地方自治，以都、府、州（现在的直辖市和地级行政建制）为上级地方自治体（简称地方自治体），以市（非现在的县级市而是新设立的县辖市）、镇、乡、坊为下级地方自治体（简称社区自治体）。322现在的乡镇改为社区自治体后，类似于日本的町村，以社区服务为主，以行政决策为辅，是地方自治体领导下的次级自治体，也就是说，是不完全的自治体。社区自治体由地方自治体依法设立，其财政体制与人事制度也由地方自治体统一制定。这样有利于防范社区恶势力对乡治的操纵。
自治体是公法人，在法律上享有独立的人格，拥有可自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。这种观念和体制上的转变，在乡镇政府一级比较容易实现。现在县级以上政府所拥有和管理的资产和企业，在理论上都是“国有”的，而乡镇企业和乡镇政府事实上可以支配的相当一部分资产，则从未划入“国有”之列。
参照大多数国家地方自治的通例和前一阶段村民自治的经验，乡镇长由选民直接选举产生。这样做的好处是，能够大大加强对行政首长的民主监督。乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，可以是无给职，只需在会议期间酌予补贴。行政首长和自治代表之间的关系，应制定地方自治法规来加以协调。乡镇干部均应纳入地方公务员序列。除乡镇长外，还有那些干部应算作政务官，随乡镇长而进退，有待进一步研究。
村政
村政表示将政府组织延伸至行政村，在村一级设立乡镇政府的派出机构——村公所。村公所可由1—3人组成。人口1000人以下的村只须设村长，1000—2000人的村设村长、副村长，2000人以上的村还可加设干事一名。村公所成员均由乡镇政府委派，由地方公务员担任，村公所经费由乡镇财政负担。1945年12月6日及11日公布的《台湾省省辖市组织暂行规程》和《台湾省县政府组织暂行规程》规定，台湾省乡镇以下为村里，村里设办公处。村里办公处置村里长、副村里长各一人，由村里民大会选举产生，均为无给职，但得配领办公费。另置干事1—2人，掌理各项业务，经费不充裕者，干事可由副村里长或国民学校教员兼任。1950年4月24日公布施行《台湾省各县市实施地方自治纲要》后，副村里长被废除。323村干事由公务员考试及格者充任，不限于本地现有人才，从实际配置情况来看，一村里只设有一名干事。据施嘉明《台湾省乡镇自治制度之检讨》一文，台湾省313个乡镇，共有工作人员14489人，其中村里干事就有5319人。324最近报载，台湾“内政部”官员表示，该部正在拟定《地方制度法》草案，准备将村里长改为专职，同时也由无给职改为有给职，这样可使村里长更能致力于地方服务。325这与乡镇长改官派是方向一致的举措。大陆如实行村公所体制，与其像台湾村干事、村长专职化分成两步走，不如干脆一步到位。台湾的村里长在法律上未规定专职化时，事实上早已是专职工作人员，只是由于缺乏统一制度，各县市的待遇相差悬殊，例如台北市村里长的事务费和福利就比其他地方高出近一倍。
在行政村还应设立村民代表会议。这种与村公所并立的村民代表会议不同于苏维埃模式，它不是权力机关，而是议事机关。村民委员会（应改称村社委员会，理由详下）设在行政村的，其成员可兼任村民代表会议成员；村民委员会设在自然村或原生产队的，可由各村民委员会主任兼任村民代表会议成员。在有大量非村社成员（详下）居住的村，村民代表会议中应有与其人口比例相称的非村社村民代表。村民代表会议成员均为无给职，可酌予误工补贴。村民代表会议听取村长的村务工作报告，向村长提供咨询意见，议决村内公益事项，并可以绝大多数票提出罢免村长的建议，报乡镇政府批准。
实行乡治村政后，乡统筹村提留应予取消，农村现行财政税收制度应予彻底改革。农民负担重的问题由来已久，早在1950年政务院制定《全国税收实施要则》时就指出，“农民负担远超过工商业者的负担”。326现行的农业税收制度沿袭的仍是1958年颁行的《农业税条例》，由于40年来没有进行查田定产，农业税的计征依据耕地面积、常年产量等严重不实，实际上早已变成了包税制，在税额基本稳定的情况下，税率随着农业产量的提高而逐年降低。农业税占农民纯收入的比重从1952年的12.2%降至现在的3%以下。327但是，农民负担并没有因此而减轻。农民的说法是：“一税轻，二税重，三税是个无底洞。”或者说：“明税（农业税）轻，暗税（村提留和乡统筹）重，各种摊派无底洞。”328乡统筹源于1950年代初的“乡自筹款”，1991年国务院《农民承担费用和劳务管理条例》将其限定为乡村两级办学经费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费5项。村提留源于人民公社时期的生产大队提留，包括公积金、公益金、管理费3项。根据1988年27个样本省份的调查，农民平均交纳74种税费，其中税额与收费之比为1：2.7。329进入1990年代后，农民税外负担更趋严重，据国务院农民负担检查组调查，1995年湖北、湖南和安徽的不少农村除去税收外，农民的实际负担都在上年人均纯收入的15%左右，是国务院规定标准5%的3倍。330为了应付上级检查，许多乡村准备了两本账。《人民日报》记者刘建华到湖北省广水市调查，发现两户农民负担手册上的1997年村提留款是132元和185元，而村干部开给农民收条上的相应款额是293.8元和401元，实际提留款是上报数的2.23倍和2.17倍。还有属于乱收费项目的街道建设集资款、以资代劳款和绿化保证金等。统筹款中已经包括了办学经费，但农民孩子上初中，开学时必须再交100元集资款。农民负担过重，导致“注销户口”现象悄然而生。一些农户通过关系开出证明，将家中若干人的户口迁出，但并不到外地落户，而是继续在当地生活，只是责任田没有了，各种税费也就免交了。331
现行农村税费制度是极不公平的。首先，是贫富之间的不公平。当代国家财政体制不仅要能维持国家机器的正常运转，而且要有转移支付的功能，富人多负担一点税赋，穷人多享有一些公共服务和补贴。资本税、所得税和奢侈产品税都是累进税，而村提留乡统筹以及各种集资摊派等，却都是按人头、户头均分的，具有累退税的性质。即使以国务院规定的上年人均纯收入5%标准作为讨论的基础，按照有人测算当前农村居民收入的基尼系数为0.411，不难得出，20%和10%的最低收入户实际负担率高达42.24%和108.7%，有52.97%的农户实际负担率超过5%的平均负担率。332低收入农民的实际负担可以超过年纯收入，难怪会搞出“注销户口”这一类名堂来。
其次，是地区和产业间的不公平。全国全国耕地面积数据严重不实而各地区间耕地增减情况不一，有的省区1990年耕地概查与统计面积相差不到20%，有的省区则相差50%以上；有的地区有地无税，有的地区有税无地，大批新开发耕地已过免税期而一直未能开征农业税，大批原来的耕地已被国家征为建设用地而一直未曾减免农业税。1996年全国农民人均税收负担38.13元，其中从事第一产业缴纳35.02元，占91.84%，第二、三产业仅缴纳0.61元和2.5元。333许多地方不分种植业养殖业、粮食作物经济作物，不管农户有无“特产”，一律按户摊派农业特产税和保险费。以耕地面积为依据、以农产品主要是粮食为对象的传统农村税收制度已经远远不能适应农村经济发展的现实。
最后也是最严重的，是城乡之间的不公平。且不说以工农业产品剪刀差形式对农民的盘剥（有人估计1954—1978年间总额达6000亿元，超过名义上的农业税两倍），334现行财政制度还有许多劫贫济富的手段。中国的中央财政和省财政均把其教育经费的主要部分用于非义务教育特别是高等教育上。1992年，中央政府把预算内教育事业费的96.76%花费在高等教育上，而只把其中的0.48%投放在小学和普通中学。在中国广大农村地区，义务教育阶段的经费主要由乡镇财政自筹，县级财政补助。1993年，小学预算内生均事业费北京是安徽的8.77倍。335也就是说，国家对地区和城乡间义务教育经费的悬殊差距听之任之，无所作为。更有甚者，在高等和中等专业教育上，农民的孩子也受到歧视。例如，1998年7月9日山西省太原市公布的中专录取分数线，非农户生376分，农户生尖草坪区532分，杏花岭529分，……非农户生与农户生的最大差距为156分。336剥夺具有同等资力农家子女的受教育权，中央和省级财政岂不成了少数城里人的专用钱柜。这种体制不改行吗？
近年来，在改革农村税费制度方面，从中央到地方都想了一些办法，采取了一些措施。一则是要解决公平问题，二则是要降低征收成本，实际上可能考虑更多的是后者。地方上多达几十个部门零散地、各自为政地下去收费，采取“大兵团作战”、“突击征收”的人海战术，不但工作方法简单粗暴，而且征收人员的工资福利数目可观，隐含的实际征收成本高达税费总额30—40%。337从1980年代后期开始流行的“两田制”，其部分初衷正在于此。把农地分成口粮田和责任田，使口粮田和定购粮脱钩，有的地方甚至连公粮也不负担；把国家税收和统筹提留全部转移到责任田上，然后再把责任田承包给少数农户，可以大大减少征收对象和成本。但从公平角度考虑，这样做既可能造成承包大户负担过重，也使农户占有的耕地严重不均。1996年12月30日中共中央、国务院《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》“将以乡农民人均纯收入为依据改为以村农民人均纯收入为依据计提村提留乡统筹费”，338有利于克服村与村之间的收入差距对贫困村庄农民带来的不合理负担。江苏省从1998年起，改农民在本村范围内的平均负担为公平负担，以期减轻部分低收入农户的过重负担。具体做法如下：第一步列出村内高收入农户和困难户的名单，然后分别确定高收入农户负担、纯农户负担和困难户减免负担总额。高收入户的负担标准，采取粗线条分档的办法确定，工商承包经营大户和私营企业主为一档，负担最高，以下为个体工商户、务工人员等，分为三档或四档。339
以上措施都没有改变农村税费制度的结构，只是改变了征收办法，但也有一些改革试点已经涉及废除乡统筹和村提留。自1993年以来，农业部农村改革实验区办公室等在安徽、河北等7个农业大省的50多个县市进行了改革试点，主要做法是实行公粮制：“税费统筹，折实征收；依率纳粮，取消定购；粮站收粮，财政结算；税入国库，费归乡村；费用包干，村有乡管。”实行公粮制后，农林特产税、“五统三提”折征粮食，使得新公粮数量超过了原来的公粮加定购粮，有利于国家掌握粮源，银行减少现金投放，大大减少征收成本和乡村干部的工作量。3401998年夏收前，河北省已在35个县实行了公粮制试点，在国务院发布《粮食收购条例》规定粮站不得代扣乡统筹村提留后，不得不停止了这项试点。341湖南省财政厅于1995年开始在武冈市进行的“费改税”试点，则不涉及现行农业税制和粮食购销体制，只是把乡统筹村提留改为统一征收“农村公益事业建设税”。实行以人为主，人地结合的的办法来确定纳税人，具体分为有责任田有户口、无责任田有户口、有责任田无户口三类，第一类纳税人按征收标准的100%纳税，后两类纳税人按50%纳税。实行“费改税”后，乡镇任何部门和单位不得再以任何其他形式向农民无偿收取费用。342也有人提出更进一步的改革方案，以统一的农村土地税加产品税取代农村各种现有税费。343
迄今为止的改革，都没有触及现行税制坚持城乡分立，农村税费单设，将农民置于特殊纳税人和二等公民地位的根本性弊端，也不符合国际惯例。世界大多数国家，都没有实行单独的农村税制，而是与其他纳税对象一样征收相同的税种，在流转税方面对农产品征收增值税，在所得税方面对农场主征收个人所得税，只是有时在税率和减免方面有所区别。例如法国对自耕农、分成农、佃农从事农林经营所得的收入，扣除必要经费和折旧后的实际收益征收所得税，德国、瑞典、英国、澳大利亚和我国台湾地区等的作法与之类似；伊朗在个人所得税分类下设农业所得税，按超额累进税率征税。344中国农村税费制度改革的理想模式是，像对工商户和市民一样，对农户和农民征收增值税、所得税、消费税和资源税，并根据具体情况给予一定的优惠和减免。取消农民向村级组织缴税，村级组织再把税款缴给税务部门的包税制，由农村纳税户直接向国家税务机关按期依法纳税。取消对农民的“二税”、“三税”以及一切歧视性的区别待遇。在条件成熟时，再向农民开征社会保障税，进而建立城乡统一的社会保障体系。
社有
所谓社有，是指通过立法，明确规定农村土地属于村社所有。村社在体制上类似于日本的财产区。财产区是日本的地方自治团体市町村和特别区的一部分，它是准许进行管理和处置共有财产或公共设施（如山林、牧场、温泉、墓地、水利设施等）的特别地方公共团体。345未来的中国村社是社区自治体市镇乡的一部分，它是准许进行管理和依法处置所辖范围内的农村土地（包括耕地和山林、水面等）及其收益的社区法人。村社是由地方政府设立的公法人，但不具有一般的行政管理职能，只限于施行专门的土地管理和收益分配职能。日本的财产区不是普遍设置的，中国的村社在不实行农地私有化的前提下，将是遍及全国的农村基层组织。村社设村社大会和村社委员会；后者是村社的法人代表，其产生方式与现有的村民委员会完全相同；村社委员会成员为无给职，不脱离生产。村社委员会与村民委员会的区别是，它在原则上下沉到自然村、村民小组或原来的生产队，如果现在行政村的村委会早已是承包土地的发包人并且能够继续得到村民的认可，也可以直接将村民委员会改称村社委员会。
现在的村民委员会既有行政功能，又有经济功能，但唯有与农地管理与分配有关的功能是其他组织不可替代的，然而，它的这种功能却没有明确的法律依据。根据《土地管理法》，农民集体所有的土地“由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，村民委员会排在第二顺位，它与排在第一顺位的村农业生产合作社等究竟是什么关系，后者的产生方式和组织程序又是怎样的，均无法律规定。名不正则言不顺，对土地所有权人规定的含混不清，严重影响到农民的认知与行为。据钱忠好1996年的一项问卷调查，有33.33%的农户认为承包地的所有者是自己，44.22%的农户认为是集体，22.45%的农户认为是国家。346这种认知上的分歧，会导致在土地投资等行为上的重大差别。农村土地产权亟待进一步明确，已经成为从上到下、从学界到实际工作者的共同呼吁，但是改革的方向，却大相径庭。当前，在农村土地产权归属问题上，大致有三种意见。
第一种意见是主张国有化。其基本前提是实行家庭承包制后，集体经济已趋于解体，现在农村已难以找到土地所有权的合适主体；而国有化将有利于土地流动，实现土地规模经营，把级差地租用于公共福利，也有利于包括土地整治在内的国家对土地的有效管理与监督。但这种意见大多还有“国家所有个人占有”、“国管私用”、“国有私营”等附笔，347从而把国家对农地的实际支配权限制在和现在差不多的一个范围内，也就是说，他们所谓的“国有化”是有其名而无其实。此外，现在所谓的“国有企业”，在实行出资人制度后，已经向“国有”、“市有”分级所有的方向演变，笼统的“土地国有化”，与这一发展趋势正好是南辕北辙。以收买方式将土地所有权有集体过渡到国家，现在财政拿不出这笔钱；以无偿方式宣布土地所有权的变更，势必引起农民的恐慌和反弹。因此，国有化主张是不切实际的。
第二种意见是主张土地私有化。其基本思路是土地经营权与产权应当统一，否则必然挫伤土地经营主体的经营积极性，导致土地投入减少，农业发展后劲不足。这种主张具有一定的群众基础，据上述钱忠好的问卷调查，有47.12%的农户认为承包土地最好归个人所有，其中一般农户的支持率是57.14%，村民小组干部的支持率是31.82%，村干部的支持率是22.22%。它也能够从马克思那里找到理论支撑。因为马克思所提倡的是“社会个人所有制”，而不是异化的“无主公有制”，所以，农村土地产权制度变革“要打破全民所有制与集体所有制是社会主义的神话，将农村土地的所有权给予农民，真正实现马克思所说的重建个人所有制”。348这里需要指出，土地完全私有与“耕者有其田”是两个不同的概念。以“耕者有其田”为目的的土地改革，正是对地主的私人土地所有权的一种侵犯和剥夺。韩国是土地改革比较成功的国家，土改后土地分配的基尼系数仅为0.195，低于日本的0.41和台湾的0.40，同时还规定，农户对农地的拥有不得超过3公顷，超过3公顷为非法，并禁止农地市场租赁。据1971年抽样调查，韩国50%的地主住在城里，50%的地主住在乡村，这表明土地的流转受到阻碍。直到1970年代末，韩国才废除了3公顷的土地最高限制和对租赁的限制。349为什么连韩国这样的资本主义国家也要对农地的私有权严加限制呢？在农村生产发展比较落后的阶段，土地具有双重功能，一方面是生产要素功能，一方面是社会保障功能。仅仅考虑土地的生产要素功能，应当说私有化是最佳选择；如果考虑到承包地是现阶段农户最大的社会保障，对土地完全私有化就要打一个问号。钱忠好的问卷调查显示，只有10.17%的农户愿意在现有收入条件下放弃承包地，高达63.73%的农户表示即使将来其收入主要来自非农产业且这些收入足以养活家人也不愿放弃承包地。在城市化过程中，要更多地凭借城市的拉力而不要启动农村的推力。一旦农民在城里有了稳定的就业机会，应当由他自己来选择城市户籍或者农村户籍，从而决定承包地的取舍。如果农地完全私有化，农民反而容易由于种种原因（例如生病、向非农产业投资等）而失去土地，从而形成一种不得不向城市流动的压力。在现阶段的中国，保障“耕者有其田，不耕者不有其田”比保障完全的土地私有权更为重要。
第三种意见是基本上保持现状。现行宪法和法律规定，农村和城市郊区的土地，包括宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。这一规定适合于人民公社化以前的情况，而不适应目前的实际情况。正是由于现有法律规范的含混不清，因此才有必要引入村社所有的新概念。根据法学原理，农村集体经济组织属于私法人，是根据私法规定而成立的法人，以私人事业为成立目的。公司法、合伙企业法、合作企业法等均属于私法，《村民委员会组织法》则属于公法。集体经济组织可以由一部分人根据其意愿而成立，也可以根据全体成员的决定而解散。个人既可以加入集体经济组织，也可以决定退出。1950年代的初级农业生产合作社，正是这样一种集体经济组织，当时的合作社社员仍是自己土地的所有者，并拥有退社的完全自由。现在的农民，既没有自己的土地，也没有选择参加或退出某一集体经济组织的权利，只要不离开农村，他从生到死都注定是村组的一员。这绝对谈不上是什么集体经济组织，而只能称之为村社。村社是地域性组织，是公法人。公法人为根据公法规定而成立的法人，以公共事务为成立目的。村社由地方政府依法成立，以管理村社土地为成立目的，村社成员既无权自行成立村社，也无权自行解散村社。村社土地为村社成员共有，一旦成为村社的一员，便有权享用土地及其收益；一旦丧失村社成员的资格，便丧失对土地的一切权益。
之所以要用村社取代村农民集体经济组织，村社委员会取代村民委员会，有两层寓意：其一是表明村社不是集体所有制组织，村社委员会也不是多功能的基层行政组织或“自治组织”；其二是表明村民不等于村社成员，需要有一个更精确的用语来描述具有农地使用权的那一部分村民。现在所谓的村民是一个有歧义的概念，可以划分为三个不同的定义域。最广义的层次是村里的居民，包括没有本地户籍的短期和长期居住者，拥有本地非农业户籍的居民和拥有本地农业户籍的居民；第二个层次是有权参加村民委员会选举的村民，即拥有本地农业户籍的居民；第三个层次是可以承包本村土地的村民，也就是本文所说的村社成员。后两个定义域通常差异不大，但也不完全重合。例如，广东省深圳市的万丰村便规定，本村嫁出者，户籍虽已迁出，在三年内仍保留村社成员的权益；嫁入本村者，户籍虽已迁入，三年后才能享有村社成员的权益；外嫁香港、华侨仍居住本村者，本人可在一定时期内享受村社成员的部分待遇，其子女即使未取得境外居住权，也不能享受村社成员的待遇。不属于村社成员的有户籍村民，被称为“空挂户”。350如何确认村民中村社成员的身份，今后应当有统一的规定。因为村社是公法人，村社的空间边界与成员边界均应依照法律确定。
村社土地继续实行双层经营制度。村社把土地承包给农户，类似于过去的永佃制，田底权归村社，田面权归农户。关于1980年代的农地承包情况，何道峰等人1988年的中国农区253村农地制度调查提供了最全面的数据。根据该项调查，自实行承包制后，由于人口变动和劳动力转移，253村共调整土地253次，其中8.3%的村调整过三次，19.8%的村调整过两次，37.1%的村调整过一次，34.8%的村未调整过土地，总的来说，调整得相当频繁。关于土地有偿转让，54.3%的村允许农户自由转租土地，条件是保证交定购粮和农业税；18.5%的村允许农民自己转租土地，但需村委会同意并备案；9.4%的村规定不允许农民自由转租土地，种不了的地交回村集体，由村集体统一对外转让；17.8%的村没有形成任何规定。关于承包地的继承，45.7%的村允许后代自然继承，16.7%的村继承须由村委会批准备案，2.5%的村只允许继承口粮田而不能继承责任田，18.8%的村不允许继承，16.3%没有任何规定。农户全家转为城市户口后，81.6%的村规定应收回其全部土地，0.8%的村规定收回土地但留下点口粮田，7.4%的村规定可以不交土地但必须种好，10.2%的村没有任何规定。但对于农户全家自带口粮进集镇落户的土地处理，情况又不尽相同：只有11.45%的村规定要全部收回土地，7.9%规定可以保留一点口粮田，45.9%的村规定可以不收回土地，34.8%没有任何规定。3511990年代实行的第二轮土地承包政策，要点有三个方面：一是从第一轮土地承包15年不变，延长为30年不变，从事开荒、造林、治沙改土等开发性生产的，承包期可以更长；二是为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡（不是硬性规定）在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的做法；三是经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。352
明确土地村社所有后，应进一步稳定土地承包关系，向永佃制靠拢，但必须坚持“耕者有其田，不耕者不有其田”的基本原则，已经取得城市户籍的前农户，应取消其村社成员的资格与待遇。实行永佃制，并不意味村社大会与村社委员会就无事可作了，至少有以下几个方面的问题要由它们处理：第一，前村社成员承包地收回后的再分配，既可以是土地的再分配，也可以是其地租的再分配；第二，部分村社农地转为非农用地后，其地租或地价的分配，以及剩余农地的再分配；第三，非耕地（果园、鱼塘、林地、荒山荒坡等）的承包及其承包费的分配。由于自然属性和经济特征的缘故，一部分非耕地不适于平均划片承包，而更适合投标承包。目前，对非耕地承包者的“红眼病”和侵犯行为（鱼塘偷毒、哄抢果园、滥砍山林）较多，原因之一便是没有将竞标所形成的那部分地租在村社成员间分配，而是纳入了“集体提留”，用来养活村干部，导致多数农民心气不顺。村社委员会对外代表村社，对内承担村社大会委托的一些具体事项，但工作量并不大，不需要村社把他们养起来。
目前，村集体（事实上即村社）除拥有土地外，还办了许多企业。前面已经说过，“村（村民委员会）企（企业）合一”属于政经不分的单位制孓遗，应予否定，那么，“村（村社）企（企业）合一”又如何呢？村社办企业，不应一概否定，只要村社成员愿意，就应当继续办下去。但是应当指出，这并不是一种最佳的企业组织形式和产权制度。土地实行村社共有制，是由它的自然属性决定的，而诸如资本这样的易于分割和转移的生产资料，就不一定要实行村社共有制。一些实行村企合一的地方，已经认识到了它的弊端。折晓叶在研究了深圳市万丰村的发展过程后指出：村政事务毕竟不同于公司业务，它有自己的运行规律，发展到一定程度，仍会从公司体制中分离出来。村内新的就业制度，并不能不能保证村民在公司及其下属企业内就业，从这层意思上说，村企并不同构，村庄仍有大量特定的分配问题需要专门机构来处理。再有，股份制的公司发展到一定程度，也要走出村庄，不能只专理村庄事务，也不可能保障村民股东的既得利益不受已经走出村庄的公司遭遇种种风险的影响，此时，将村庄与公司相对分离就成为一种必然。353万丰村一方面将大部分公司资本量化为可以转让的个人股，另一方面又保留了一定比例的集体股（实际上即村社土地股），由村社成员均享，这样就把万丰村民身上的三种经济关系分离开来。354作为劳动者，他们与无户籍的打工者一样取得工薪；作为股东，他们与村外投资者一样分红；作为村社成员，他们平等享有村社土地股收益（实为地租收益）所提供的公共福利与津贴。这就是说，企业（公司）并不能取代村社的固有职能。不把二者划分清楚，就会严重影响劳动力的正常流动和人口居住方式的城市化发展，形成社区不透明产权排斥劳动就业的结构性障碍。“村企合一”的封闭性社区实际上是在工业化的农村小社区内复制曾导致城市增长核发展滞后的旧体制。
明确农村土地归村社所有，并把村政和村社分离，在土地管理上由后者自主决策前者依法监督，将有利于限制当前农村中方兴未艾的“圈地运动”，保护农民的命根子——稀缺的中国耕地资源。
村庄的命运
随着城市化的进展，中国今后必然会像世界上的发达国家一样，成为一个城镇居民占人口绝大多数的国家。几亿农民将永远地离开曾经养育他们的村庄，村庄的数量将逐年减少，大多数村庄未来的命运注定是消亡。这一出波澜壮阔的历史活剧，现在已经在比较发达的农村地区开始上演。第一幕是村庄合并，第二幕是村庄改制。
村庄合并包括自发式的兼并与有规划的合并。1980年代中后期，自发式的兼并便首先在山东沿海发达地区出现。这里的乡村企业特别发达，一些富村有继续扩张的需要，而土地和水资源等非常短缺，因此主动提出兼并周围比较贫困的村庄。例如山东省龙口市东江镇的前宋村，原来只是仅1平方公里土地面积，1000人口的小山村，由于抓住了发展机遇，到1994年已拥有企业20多个，固定资产规模达6亿多元。从这一年10月开始，该村以三种不同方式兼并了三个邻村。一是一步到位，将66口人的西马自然村直接兼并，户籍转入前宋村，人也迁入前宋村的居民小区的楼房。二是先并后转，对有546口人的达沟村撤消行政村，保留自然村，土地划归前宋村，村民户口逐步迁入，并分步享受前宋村待遇。三是分期过渡，对有1394口人的后隋村，保留行政村和自然村，经济上独立核算，自收自支，村党支部划归前宋村党委，对其村镇规划、资源开发、社会治安统一管理，并安排大部分劳动力在前宋村的企业中就业。兼并后，前宋村的土地面积扩大到10平方公里，新增劳动力近千人。这样的例子在山东沿海地区还有很多。355
地方政府按照统一规划进行的村庄合并大致有以下三种模式：土地资源管理部门积极推动的改村造田，以消灭“空心村”为目的的自然村合并；旨在解决贫困人口问题的迁移式合并；区域联合与行政村合并。
由于近年来离土农民越来越多，许多农民在城镇盖房，不少地方“空心村”现象日趋严重。例如河北省清河县，村庄的空宅率曾达到10%，户均拥有宅基1.3处。356安徽省霍邱县洪集镇22个行政村总共只有土地9445亩，过去居住非常分散，最大的一户宅基竟占地3.6亩，在重新规划村庄布局时，该镇规定自然村的规模不能少于50户，经过几年的整治，把4688个村落改造成197个新村，还耕土地4073亩。3571995年，江苏省人大分别通过了《基本农田保护条例》和《村镇规划建设管理条例》，开展了规划编制工作。全省已完成乡镇规划1905个，计划将现在的28.9万个自然村缩并为2.03万个中心村，3.11万个基层村，规划全部实施后可复垦土地300万亩。358
除三峡移民与宁夏回族自治区西海固地区移民这样的大规模移民外，还有较小范围内的扶贫性移民，包括迁移式村庄合并。淄博市博山区是山东省24个山区县（区）之一，经济发展极不平衡，该区通过多种方式将山区8万人口转移出来，其中对部分地处边远、生存条件极差的山区小村、弱村，采取了整村搬迁的方式，使之并入城郊或乡镇政府驻地的大村、强村。从1994年到1995年底，有22个村兼并了24个山区小村、弱村，整村迁移近6000人口。359
山东省荣城市宁津镇试行了区域联合的做法，在原来几个行政村的范围内成立了联合支部和居委会，取消原村支部，保留村委会，联合支部和居委会受镇委、镇政府委托，对各村行使规划、协调、管理职能，其主要成员由镇委派，并吸收原各村支书为成员。3601997年6月，辽宁省瓦房店市在长兴岛镇进行了并村试点工作，依照三个标准将原来23个行政村合并为13个村。其并村标准是：（1）撤并基本无集体经济收入的“空壳村”和列入市扶贫范围且3年内无望脱贫的经济困难村；（2）撤并村支部和村委会涣散，本村选不出得力村干部的村；（3）撤并规模偏小，村民常住人口不足1000人的村，一般以5000人为宜，少数合并后的村由于自然资源等不可分割的原因，可以进一步适当扩大规模。中国行政区划研究会调研小组肯定了瓦房店市并村改革的试点经验。361这种规范化的行政村合并，已经具有了日本现代化进程中町村合并的相同意味。
村庄改制包括建制升格和纳入邻近城镇区两种方式。众所周知，大邱庄在禹作敏事发后改村为镇，这是村庄建制升格的典型案例。在东部沿海地区，由于大批外来打工者涌入工业发达的村庄，这些所谓“超级村庄”中有许多已经具备了升格为镇的条件。福建省福安市计划通过实施“1152工程”，促进人口及生产要素向预定区域聚集，到2000年让全市60万人口的70%进入1个市区、1个西部大集镇、5个中心集镇和20个经济中心村。362这里所说的大集镇实际上具有县辖市的规模，经济中心村则具有镇的规模，理应进行相应的行政区划调整。在大城市郊区以及珠江三角洲、长江三角洲的一些农村，许多村庄已经和原来的城镇联成一片，其中有的村委会改成了居委会，有的却没有改，原因之一就是除村社土地外的村社共有资产没有量化到个人，成为村庄改制的最大障碍。一旦村庄被吸纳进扩展的城镇区，在给予村社必要的征地补偿费用后，土地应当收归国有。本着公正平等的原则，既不应当像以往那样让农民充当二等公民，也不应当让已经融入城市的前农民变成“超级公民”，成为城市化所带来的巨额地租收益的坐享其成者。
总而言之，能否建设一种高效率、低成本的新型村政，关系到中国的行政发展和政治发展，关系到中国的农村产业化、现代化和城市化，是世纪之交中国社会发展的一大课题。
1 金其铭：《中国农村聚落地理》，南京：江苏科学技术出版社，1989年版，188页。 2 刘振伟等主编：《乡村组织体制改革》，北京：中国林业出版社，1987年版，33页。 3 张厚安等编著：《中国乡镇政权建设》，成都：四川人民出版社，1992年版，223页。 4 《中国经济时报》记者黄钟对佟宝贵的采访，载1998年8月26日《中国经济时报》。 5 刘振伟等主编：《乡村组织体制改革》，33-34页。 6 参见陈梦家：《殷墟卜辞综述》，北京：科学出版社，1956年版，321-325页。 7 参见张金光：《秦乡官制度及乡、亭、里关系》，载北京：《历史研究》，1997年第6期，23-40页。 8 《后汉书·百官志》本注：“里魁掌一里百家。”参见西嵨定生：《二十等爵制》，北京：国际文化出版公司，1992年版，288-290页。 9 张金光：《秦乡官制度及乡、亭、里关系》，34-35页。 10 《史记》卷一二八，龟策列传，褚少孙补文。 11 《汉书》卷四十九，晁错传。 12 《汉书》卷一，高帝纪。 13 参见齐涛：《魏晋隋唐乡村社会研究》，济南：山东人民出版社，1995年版，47页。 14 《汉书》卷四，文帝纪。 15 《史记》卷二十八，封禅书。 16 《汉书》卷八，宣帝纪。 17 《汉书》卷二十七，五行志。 18 《汉书》卷四，文帝纪，文颖注。 19 《后汉书》卷三十八，百官志注引。 20 参见西嵨定生：《二十等爵制》，257-260页。 21 参见齐涛：《魏晋隋唐乡村社会研究》，7页。 22 参见池田温：《中国古代籍账研究》，北京：中华书局，1984年版，95-96页。 23 参见齐涛：《魏晋隋唐乡村社会研究》，38-40页。 24 《晋书》卷七十五，范宁传。 25 《魏书》卷五十三，李冲传。 26 《魏书》卷八十二，常景传。 27 参见冯尔康主编：《中国社会结构的演变》，郑州：河南人民出版社，1994年版，314-315页。 28 参见田昌五等：《周秦社会结构研究》，西安：西北大学出版社，1996年版，208-213页。 29 参见张金光：《秦乡官制度及乡、亭、里关系》，34页；安作璋等：《秦汉官制史稿》，下册，济南：齐鲁书社，1985年版，214-221页。 30 《宋史》卷四十四，理宗四。 31 参见闻钧天：《中国保甲制度》，上海：商务印书馆，1935年版，111-113页。 32 闻钧天：《中国保甲制度》，29页。 33 《明史》卷一三八，杨思义附范敏传。 34 参见闻钧天：《中国保甲制度》，179-180页。 35 闻钧天：《中国保甲制度》，206页；从翰香主编：《近代冀鲁豫乡村》，北京：中国社会科学出版社，1995年版，13-15页；徐杰舜：《晚清广西基层政权组织述略》，载南宁：《广西地方志》双月刊，1990年第2期，73-77页。 36 从翰香主编：《近代冀鲁豫乡村》，84页。 37 冯尔康主编：《中国社会结构的演变》，492-497页。 38 从翰香主编：《近代冀鲁豫乡村》，86页。 39 参见闻钧天：《中国保甲制度》，355页。 40 费孝通：《江村经济——中国农民的生活》，南京：江苏人民出版社，1986年版，73-74页。 41 参见闻钧天：《中国保甲制度》，30-36页。 42 曹锦清等：《当代浙北乡村的社会文化变迁》，上海远东出版社，1995年版，11页。 43 参见陈谦：《广东的乡里制度》，载广州：《岭南文史》双季刊，1985年第2期，1-10页。 44 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，南京：江苏人民出版社，1996年版，13-14页。 45 顾炎武：《亭林文集》卷一，生员论。 46 张仲礼：《中国绅士》，上海社会科学出版社1991年版，109页。 47 《苏南土地改革文献》（1950年），苏州档案馆藏，转引自小田：《江南乡镇社会的近代转型》，北京：中国商业出版社，1997年版，224页。 48 参见孙文学主编：《中国近代财政史》，大连：东北财经大学出版社，1990年版，115、126页；信夫清三郎：《日本政治史》，第三卷，上海：上海译文出版社，1988年版，254-255、287-288、291页。 49 信夫清三郎：《日本政治史》，第三卷，71页。 50 信夫清三郎：《日本政治史》，第三卷，181-183页；金长佑：《日本政府》，上海：商务印书馆，1937年版，319页。 51 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，39页。 52 参见丁旭光：《近代中国地方自治研究》，广州出版社，1993年版，12页。 53 梁启超：《饮冰室合集》，6，北京：中华书局，1989年版，专集之一，133、130页。 54 参见丁旭光：《近代中国地方自治研究》，93-96页。 55 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，183页。 56 从翰香主编：《近代冀鲁豫乡村》，105页。 57 从翰香主编：《近代冀鲁豫乡村》，111页；杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，135-137页。 58 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，209、222页。 59 从翰香主编：《近代冀鲁豫乡村》，106-107页。 60 参见从翰香主编：《近代冀鲁豫乡村》，102-104页。 61 张厚安等主编：《中国农村基层建制的历史演变》，成都：四川人民出版社，1992年版，94-96页。 62 梁启超：《饮冰室合集》，6，专集之一，133页；中华书局编辑部编：《辛亥革命与近代中国》，上册，北京：中华书局，1994年版，618页。 63 单强著：《工业化与社会变迁——近代南通与无锡发展的比较研究》，北京：中国商业出版社，1997年版，150页。 64 李景汉编：《定县社会概况调查》，北京：中国人民大学出版社，1986年版，98-106页；费正清等编：《剑桥中华民国史》，下卷，北京：中国社会科学出版社，1993年版，401页。 65 李景汉编：《定县社会概况调查》，118页。 66 李茂盛等：《阎锡山全传》，上，北京：当代中国出版社，1997年版，239页。 67 费正清等编：《剑桥中华民国史》，下卷，386页。 68 李茂盛等：《阎锡山全传》，上，248-249页。 69 杨开道：《农村自治》，上海：世界书局，1931年版，11-13页。 70 李茂盛等：《阎锡山全传》，上，250-254页。 71 杨开道：《农村自治》，13页。 72 李茂盛等：《阎锡山全传》，上，254-255页。 73 山西省政协文史资料研究委员会编：《阎锡山统治山西史实》，太原：山西人民出版社，1984年版，74-75页。 74 张厚安等主编：《中国农村基层建制的历史演变》，102-105页；杨开道：《农村自治》，15页；闻钧天：《中国保甲制度》，60-63页。 75 张厚安等主编：《中国农村基层建制的历史演变》，117-118页。 76 费正清等编：《剑桥中华民国史》，下卷，395页。 77 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，59、210页。 78 梁漱溟：《我们在山东的工作》，载中国文化书院学术委员会编：《梁漱溟全集》，第五卷，1015-1016页。 79 载中国文化书院学术委员会编：《梁漱溟全集》，第五卷，178-186页。 80 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，148-149、176-177页。 81 应星：《废科举、兴学堂与中国近代社会的转型》，载北京：《战略与管理》，1997年第2期，79-86页。 82 引自何友良：《中国苏维埃区域社会变动史》，北京：当代中国出版社，1996年版，57-58页。 83 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，57、68页。 84 参见朱德新：《二十世纪三四十年代河南冀东保甲制度研究》，北京：中国社会科学出版社，1994年版，21-22页。 85 闻钧天：《中国保甲制度》，429页。 86 张坚石等编：《地方政府的职能和组织结构》，上册，北京：华夏出版社，1994年版，331-332页。 87 参见张金鑑：《均权主义与地方制度》，南京：正中书局，1948年版，224页。 88 行政院农村复兴委员会编：《河南省农村调查》，上海：商务印书馆，1934年版，74页。 89 参见张厚安等主编：《中国农村基层建制的历史演变》，141-144页。 90 胡必亮：《中国村落的制度变迁与权力分配——陕西省商州市王墹村调查》，太原：山西经济出版社，1996年版，46-47页。 91 张坚石等编：《地方政府的职能和组织结构》，上册，335、339页。 92 行政院农村复兴委员会编：《河南省农村调查》，75页。 93 费孝通：《江村经济——中国农民的生活》，南京：江苏人民出版社，1986年版，76-77页。 94 王铭铭：《社区的历程——溪村汉人家族的个案研究》，天津：天津人民出版社，1996年版，88-89页。 95 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，238-239页。 96 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，226页。 97 费正清等编：《剑桥中华民国史》，下卷，792页。 98 吉尔伯特·罗兹曼主编：《中国的现代化》，南京：江苏人民出版社，1988年版，654-655页。 99 孙峻亭：《中央革命根据地行政区划的历史考察》，载张文范主编：《中国行政区划研究》，北京：中国社会科学出版社，1991年版，276页。 100 张厚安等主编：《中国农村基层建制的历史演变》，168页。 101 张坚石等编：《地方政府的职能和组织结构》，上册，444-447页。 102 《毛泽东农村调查文集》，北京：人民出版社，1982年版，255-261、283-284页。 103 《毛泽东农村调查文集》，245-246页。 104 何友良：《中国苏维埃区域社会变动史》，75页。 105 田穗生等主编：《地方政府知识大全》，北京：中国档案出版社，1994年版，642页。 106 张文范主编：《中国行政区划研究》，284页。 107 何友良：《中国苏维埃区域社会变动史》，96-98页。 108 《毛泽东农村调查文集》，336页。 109 张坚石等编：《地方政府的职能和组织结构》，上册，556-569页；张厚安等：《县以下层次区划模式》，成都：四川人民出版社，1993年版，121页；田穗生等主编：《地方政府知识大全》，645-647页。 110 张坚石等编：《地方政府的职能和组织结构》，上册，561-562页。 111 《彭真文选（一九四一──一九九0年）》，北京：人民出版社，1991年版，12-13页。 112 张厚安等主编：《中国农村基层建制的历史演变》，176页。 113 《林伯渠文集》，北京：华艺出版社，1996年版，383-384页。 114 参见费正清等编：《剑桥中华民国史》，下卷，791-796页。 115 中央档案馆编：《中共中央文件选集》，第十六册，北京：中共中央党校出版社，1992年版，590-592页。 116 雷振扬等：《中国乡镇政权建设与社会发展》，北京：中国地质大学出版社，1994年版，14-15页。 117 山东省地方史志编篡委员会编：《山东省志·政权志》，济南：山东人民出版社，1995年版，1020、974页。 118 包心鉴等主编：《乡村民主──中国农村自治组织形式研究》，北京：中国广播电视出版社，1991年版，28-29页。 119 陈继选：《我国行政区划三大管理体系的形成》，载《中国行政区划研究》，179-180页；张厚安等主编：《中国农村基层建制的历史演变》，188-189页。 120 沈关宝：《解放前的江村经济与土地改革》，载潘乃谷等主编：《社区研究与社会发展》，上，天津：天津人民出版社，1996年版，363-367页。 121 张坚石等编：《地方政府的职能和组织结构》，下册，228页。 122 张文范主编：《中国行政区划研究》，179页；李学举等：《中国乡镇政权的现状与改革》，北京：中国社会出版社，1994年版，7页。 123 张文范主编：《中国行政区划研究》，179页；田穗生等主编：《地方政府知识大全》，662页。 124 田穗生等主编：《地方政府知识大全》，658页。 125 《中央人民政府法令汇编》，1954年1月—9月，北京：人民出版社，1954年版，428-431页。 126 李学举等：《中国乡镇政权的现状与改革》，19页。 127 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，下卷，北京：中共中央党校出版社，1993年版，733-734页。 128 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，下卷，738-744页；林蕴晖等：《人民公社狂想曲》，郑州：河南人民出版社，1995年版，311页。 129 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》，第十一册，北京：中央文献出版社，1995年版，447页。 130 中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》，第十一册，618页。 131 《建国以来毛泽东文稿》，第七册，北京：中央文献出版社，1992年版，638页。 132 参见张厚安等主编：《县以下层次区划模式》，74-80页。 133 参见薛培松：《毛泽东对农村基本核算单位的探索历程》，载北京：《党的文献》，1997年第2期，70-73页；林蕴晖等：《人民公社狂想曲》，343-352页。 134 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，下卷，页948。 135 《毛泽东选集》，第五卷，北京：人民出版社，1977年版，37页。 136 徐达深主编：《中华人民共和国实录》，第一卷（上），长春：吉林人民出版社，1994年版，682-684页。 137 参见《建国以来毛泽东文稿》，第四册，北京：中央文献出版社 1990年版，49页。 138 赵生晖：《中国共产党组织史纲要》，合肥：安徽人民出版社，1987年版，280页。 139 中共中央文献研究室编：《刘少奇年谱（一八九八——一九六九）》，下卷，北京：中央文献出版社，1996年版，551页。 140 参见孙立平：《总体性社会研究——对改革前中国社会结构的概要分析》，载香港：《中国社会科学季刊》，1993年2月卷，190-192页；李汉林：《关于中国单位社会的一些议论》，载潘乃谷等主编：《社区研究与社会发展》，下，天津：天津人民出版社，1996年版，1151-1184页。 141 参见李路路等：《中国的单位现象与体制改革》，载香港：《中国社会科学季刊》，1994年2月卷，5-16页。 142 参见马宇平等：《中国昨天与今天》，北京：解放军出版社，1989年版，766页。 143 路风：《中国单位体制的起源和形成》，载香港：《中国社会科学季刊》，1993年11月卷，66-87页；李猛：《单位：制度化组织的内部机制》，载香港：《中国社会科学季刊》，1996年8月卷，89-108页。 144 刘纯彬：《论中国的二元社会结构──阻滞中国农村工业化城市化过程探析》，载上海：《社会》月刊，1989年第10期，12页；《二元社会结构的实证分析》，载上海：《社会》月刊，1989年第9期，22页。 145 李学举等：《中国乡镇政权的现状与改革》，13页。 146 薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》，下卷，944-945页。 147 凌志军：《历史不再徘徊——人民公社在中国的兴起和失败》，北京：人民出版社，1996年版，333页。 148 杜赞奇：《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》，66-68页。 149 白益华：《中国基层政权的改革与探索》，上册，北京：中国社会出版社，1995年版，283页。 150 《彭真文选（一九四一──一九九0年）》，430页。 151 《彭真文选（一九四一──一九九0年）》，606页。 152 田穗生等主编：《地方政府知识大全》，北京：中国档案出版社，1994年版，682页。 153 田穗生等主编：《地方政府知识大全》，682页。 154 徐勇：《中国农村村民自治》，武汉：华中师范大学出版社，1997年版，32页。 155 田穗生等主编：《地方政府知识大全》，683页。 156 《当代中国的民政》，（上），北京：当代中国出版社，1994年版，142页。 157 李学举：《中国城乡基层政权建设工作研究》，北京：中国社会出版社，1994年版，29页。 158 钱杭等：《传统与转型：江西泰和农村宗教形态——一项社会人类学的研究》，上海：上海社会科学出版社，1995年版，35页。 159 张厚安等主编：《县以下层次区划模式》，成都：四川人民出版社，1993年版，222页；张厚安等：《村治——乡政的基石》，载中国社会科学院农村发展研究所等编：《农村社区整合与发展》，太原：山西经济出版社，1992年版，287页。 160 张厚安等编著：《中国乡镇政权建设》，193-194页。 161 杨均安等：《试论农村建立村公所的必要性》，载中国社会科学院农村发展研究所等编：《农村社区整合与发展》，302页。 162 张厚安等编著：《中国乡镇政权建设》，193页。 163 余鼎革：《新形势下加强村级干部队伍的思考》，载中国基层政权建设研究会等编：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，沈阳：辽宁大学出版社，1989年版，12-22页。 164 王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海：上海人民出版社，1991年版，274页。 165 中共湖北省委组织部等：《村级管理方式研究》，载北京：《中国农村经济》，1997年第8期，32-35页。 166 白益华：《中国基层政权的改革与探索》，上册，北京：中国社会出版社，1995年版，282-309页。 167 参见徐勇：《中国农村村民自治》，38页。 168 徐勇：《中国农村村民自治》，34-35页。 169 参见民政部基层政权建设司编：《全国村民自治示范工作经验交流暨城乡基层先进集体和先进个人表彰会议文件汇编》，北京：中国社会出版社，1996年版，136-137页。 170 参见1998年6月26日《人民日报》消息。 171 参见1998年2月25日《人民日报》消息。 172 参见王振耀等主编：《乡镇政权与村委会建设》，北京：中国社会出版社，1996年版，226页。 173 雷振扬等：《中国乡镇政权建设与社会发展》，北京：中国地质大学出版社，1994年版，154页。 174 中共中央组织部组织局等编：《加强以党支部为核心的村级组织配套建设》，北京：改革出版社，1990年版，11-12页。 175 参见《中国农村统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2000年版。 176 包心鉴等主编：《乡村民主──中国农村自治组织形式研究》，北京：中国广播电视出版社，1991年版，6页。 177 民政部基层政权建设司编：《全国村民自治示范工作经验交流暨城乡基层先进集体和先进个人表彰会议文件汇编》，347页。 178 李学举：《中国城乡基层政权建设工作研究》，95页。 179 徐勇：《中国农村村民自治》，40、71-72页。 180 王嘉振等：《农村民主政治建设的新实践——章丘市农村村民代表议事会调查》，载1997年1月27日《人民日报》。 181 王振耀等主编：《乡镇政权与村委会建设》，137页。 182 张厚安主编：《中国农村基层政权》，成都：四川人民出版社，1992年版，396页。 183 张厚安主编：《中国农村基层政权》，132页；徐勇：《中国农村村民自治》，72页；范瑜：《确认村民代表会议制度》，载1998年8月4日《人民日报》。 184 载1998年6月11日《人民日报》。 185 徐勇：《中国农村村民自治》，72页。 186 参见李学举：《中国城乡基层政权建设工作研究》，43页。 187 中国基层政权建设研究会编：《实践与思考》，北京：中国社会出版社，1991年版，354页。 188 刘振伟等主编：《乡村组织体制改革》，北京：中国林业出版社，1987年版，38页。 189 折晓叶：《村庄的再造——一个“超级村庄”的社会变迁》，北京：中国社会科学出版社，1997年版，72-73页。 190 秦晖：《村兮归来——农村改革系列谈之二》，载1998年5月29日《中国改革报》。 191 钱忠好：《农村土地制度变革农户心态的实证分析及其政策启示——对江苏无锡、泰兴、连云港三市（县）部分农户有关土地制度问题的问卷调查》，载北京：《中国农村经济》，1997年第4期，66-70页。 192 何道峰：《乡村变革》，北京：人民出版社，1995年版，244页。 193 张厚安等编著：《中国乡镇政权建设》，144页。 194 徐有生：《农村集体经济组织之现状》，载1995年8月14日《人民日报》。 195 黄少安等主编：《农村股份合作制的多维考察》，济南：山东人民出版社，1996年版，233页。 196 李学举：《中国城乡基层政权建设工作研究》，31页。 197 杨伯仲：《村级组织涣散的标志及原因探析》，载中国基层政权建设研究会等编：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，52-58页。 198 张厚安主编：《中国农村基层政权》，378-379页。 199 《农村工作文件选编》，武汉：武汉大学出版社，1987年版，72页。 200 农业部政策法规司等：《中国农村四十年》，郑州：中原农民出版社，1989年版，148页。 201 李学举：《中国城乡基层政权建设工作研究》，126页。 202 张厚安主编：《中国农村基层政权》，396-397页。 203 1998年6月25日《人民日报》消息。 204 中共宜昌县委政研室课题组：《关于“村企合一”的探讨》，载《中国农村经济》，1997年第8期，36-39页。 205 徐勇：《从能人到法治：中国农村基层治理模式转换——以若干个案为例兼析能人政治现象》，载武汉：《华中师范大学学报（哲社版）》，1996年第4期，1-8页。 206 徐勇：《从能人到法治：中国农村基层治理模式转换——以若干个案为例兼析能人政治现象》，5页。 207 徐勇：《中国农村村民自治》，143页。 208 徐勇：《中国农村村民自治》，335页。 209 《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，1987年版，43-46、84页。 210 《邓小平文选》，第三卷，北京：人民出版社，1993年版，307页。 211 王振耀等主编：《乡镇政权与村委会建设》，168、282、237页。 212 张明主编：《苏南村级组织研究》，苏州：苏州大学出版社，1997年版，26-29页。 213 1998年6月11日《人民日报》。 214 陆学艺等：《社会结构的变迁》，北京：中国社会科学出版社，1997年版，80页。 215 赵清明：《来自一个乡的调查报告》，载《乡镇论坛》，1994年第8期；转引自徐勇：《中国农村村民自治》，165页。 216 中共湖北湖北省委组织部等：《村级组织建设研究》（1995），转引自徐勇：《中国农村村民自治》，205页。 217 刘振伟：《村级组织建设的几个问题》，载《理论月刊》，1987年11期，52-55页。 218 王新根等：《正确把握〈决定〉精神，加强村级组织建设》，载《乡镇论坛》，1995年第2期；转引自徐勇：《中国农村村民自治》，208页。 219 邓三龙：《底层问题报告——“七品官”面临的难点与对策》；转引自1996年6月17日《中国改革报》。 220 张魁中：《换届选举后的喜与忧》，载《乡镇论坛》，1994年第1期；唐忠新：《村落社区的权力结构透析》，载《天津社会科学》，1995年第5期；转引自徐勇：《中国农村村民自治》，209页。 221 参见1998年7月22日中国中央电视台《中国报道》节目。 222 《中国经济时报》特约记者王卉对民政部前基层政权建设司王振耀的采访，1998年7月16日《中国经济时报》。 223 《中国经济时报》特约记者王卉对民政部前基层政权建设司王振耀的采访。 224 参见徐勇：《论现阶段农村管理体制中乡政与村治的冲突与调适》，载《求索》1992年第2期，34-37页；徐勇：《中国农村村民自治》，38页。 225 参见陈吉元等主编：《中国农村社会经济变迁（1949——1989）》，太原：山西经济出版社，1993年版，641页；刘锋：《中国现代化进程中的农民问题》，西安：陕西人民出版社，1994年版，356页。 226 李海涛等：《农村基层组织现状的调查与建议》，载中国社会科学院农村发展研究所等编：《农村社区整合与发展》，269页。 227 陈世云：《村民委员会建设情况的调查与对策》，载北京：《中国民政》，1990年第2期，9-11页。 228 潘年英：《扶贫手记》，上海：上海文艺出版社，1997年版，6-7页。 229 1997年6月18日《人民日报》读者汤宏来信。 230 李学举：《中国城乡基层政权建设工作研究》，71页。 231 中国基层政权建设研究会等编：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，26页。 232 温铁军：《第二步农村改革面临的两个基本矛盾》，载《战略与管理》，1996年第3期，111-114页。 233 孙保罗：《菜园村·议政会》，载1998年5月1日《南方周末》。 234 郭正林：《公共政策的文化分析——以中国农村计划生育政策为例》，载香港：《中国社会科学季刊》，1996年2月号，112-119页。 235 中国基层政权建设研究会等编：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，53页。 236 王金华：《村级组织功能失衡的表现及原因》，载中国基层政权建设研究会等编：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，59-63页。 237 中国基层政权建设研究会等编：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，17页。 238 徐勇：《中国农村村民自治》，264页。 239 徐平：《羌村社会》，北京：中国社会科学出版社，1993年版，130页。 240 李云河等：《浙江省发展村级经济健全村级组织的实践与思考》，载中国社会科学院农村发展研究所等编：《农村社区整合与发展》，254页。 241 邓敏杰：《广西试行村公所的现实定势》，载中国基层政权建设研究会等编：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，126-133页；刘明祖：《在全区村级组织建设工作会议上的讲话》，载梁明春等主编：《广西村级组织建设》，南宁：广西教育出版社，1991年版，18页。 242 徐勇：《中国农村村民自治》，264页。 243 江流等：《1994—1995年中国社会形势分析与预测》，北京：中国社会科学出版社，1995年版，170页。 244 载1997年4月1日《人民日报》。 245 吴绍田：《关于对农民负担“5%”计提线的实证分析》，载北京：《中国农村经济》，1997年第8期，59-63页。 246 张厚安等主笔：《中国农村政治稳定与发展》，武汉：武汉出版社，1995年版，800-801页。 247 梁明春等主编：《广西村级组织建设》，18、7页。 248 民政部基层政权建设司编：《全国村民自治示范工作经验交流暨城乡基层先进集体和先进个人表彰会议文件汇编》，139页。 249 1998年6月5日《山西发展导报》消息。 250 梁明春等主编：《广西村级组织建设》，185-186页。 251 李慷：《农村基层组织建设——宁夏中卫县的实例》，载潘乃谷等主编：《社区研究与社会发展》，下，1282-1363页。 252 钟祖文：《跃上新台阶——三年农村基层组织整顿和建设综述》，载1998年7月1日《人民日报》。 253 1998年11月3日《人民日报》消息。 254 1998年7月9日《人民日报》消息。 255 1997年7月17日《文摘报》摘自1997年7月15日《农民日报》李俊奇等文。 256 1997年8月5日《山西发展导报》消息。 257 1998年6月12日消息。 258 1997年9月1日《报刊文摘》摘自《农村工作通讯》1997年第7期文章。 259 1998年5月26日《中国经济时报》消息。 260 李学举等：《中国乡镇政权的现状与改革》，126页。 261 张厚安主编：《中国农村基层政权》，231页。 262 张厚安等主编：《县以下层次区划模式》，77-79页。 263 潘年英：《扶贫手记》，4页。 264 1998年4月6日《人民日报》消息。 265 1998年6月2日《中国经济时报》消息。 266 1997年7月5日《人民日报》消息。 267 李云河等：《浙江省发展村级经济健全村级组织的实践与思考》，载中国社会科学院农村发展研究所等编：《农村社区整合与发展》，256页。 268 中共平果县委员会、县人民政府：《选调县乡干部到村公所挂职 加强农村基层组织建设》，载梁明春等主编：《广西村级组织建设》，242页。 269 1998年6月30日《人民日报》消息。 270 潘年英：《扶贫手记》，5、43页。 271 1998年6月25日《人民日报》消息。 272 1998年11月4日《人民日报》消息。 273 吴建：《后备干部进村来》，载1998年6月3日《人民日报》。 274 1998年4月15日《人民日报》消息。 275 张厚安等：《村治──乡政的基石》，286-289页。 276 中共湖北省委组织部等：《村级管理方式研究》，32-35页。 277 李学举：《中国城乡基层政权建设工作研究》，117页。 278 韦庆远等：《清末宪政史》，北京：中国人民大学出版社，1993年版，261页。 279 徐勇：《中国农村村民自治》，188页。 280 徐勇：《中国农村村民自治》，15页。 281 张小劲：《中国农村的村民自治再思考——坪徐勇教授的〈中国农村村民自治〉》，载香港：《中国书评》，1998年5月号，5-14页。 282 李学举：《中国城乡基层政权建设工作研究》，72-73页。 283 1998年6月28日《光明日报》和1998年7月22日《人民日报》消息。 284 徐勇：《中国农村村民自治》，15-16页。 285 范丽青：《台湾变局——民进党与国民党的政权争战》，北京：新华出版社，1998年版，249页。 286 《马克思恩格斯全集》，第17卷，北京：人民出版社，361页。 287 《马克思恩格斯选集》，第四卷，北京：人民出版社，1972年版，166页；第三卷，438页。 288 《马克思恩格斯选集》，第三卷，441页。 289 《孙中山全集》，第八卷，北京：中华书局，1986年版，324页。 290 参见埃弗里特·M·罗吉斯等：《乡村社会变迁》，杭州：浙江人民出版社，1988年版，189-190页。 291 张中南等：《论社会主义初级阶段的人民自治》，载武汉：《地方政治与行政》，1989年第1期，28页。 292 徐勇：《中国农村村民自治》，45、213、215页。 293 汤晋苏：《农村中潜伏的危机不可低估——我国村级组织现状与对策分析》，载中国基层政权建设研究会等编：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，78-85页。 294 徐勇：《中国农村村民自治》，251-253页。 295 郑永流等：《农民法律意识与农村法律发展》，武汉出版社，1993年版，27-28、45页。 296 杨学军等：《理顺乡镇政府与村民委员会之间的关系》，载中国基层政权建设研究会等编：《实践与思考——全国农村基层政权建设理论研讨会文选》，113-118页。 297 载1987年11月23日《法制日报》。 298 《彭真文选（一九四一──九九0年）》，609-610页。 299 伊藤 一郎：《广域と狭域の行政制度》，东京：株式会社ぎょろせい，1997年版，28页。 300 胡潇主编：《世纪之交的乡土中国》，长沙：湖南出版社，1991年版，489页。 301 何道峰：《乡村变革》，252页。 302 张宇：《南街村话语》，北京：中国青年出版社，1996年版，30页。 303 王汉生：《改革以来中国农村的工业化与农村精英构成的变化》，载北京：《中国社会科学辑刊》，1994年11月号，18-24页。 304 转引自徐勇：《中国农村村民自治》，157页。 305 该项调查概要见1997年10月14日《中国经济时报》消息。 306 胡必亮：《中国乡村的企业组织与社区发展——湖北省汉川县段夹村调查》，太原：山西经济出版社，1996年版，173-176页。 307 1997年10月14日《中国经济时报》消息。 308 民政部基层政权建设司编：《全国村民自治示范工作经验交流暨城乡基层先进集体和先进个人表彰会议文件汇编》，24页。 309 张厚安等主笔：《中国农村政治稳定与发展》，武汉：武汉出版社，1995年版，518、900页。 310 钱杭等：《传统与转型：江西泰和农村宗教形态——一项社会人类学的研究》，上海：上海社会科学出版社，1995年版，49-52页。 311 1997年7月16日《人口时报》消息。 312 1998年7月14日《中国改革报》消息。 313 徐勇：《中国农村村民自治》，225页。 314 邓敏杰：《县以下行政层次的再认与前瞻》，载中国基层政权建设研究会编：《实践与思考》，25-31页。 315 1998年8月26日《中国改革报》消息。 316 《中国经济时报》记者黄钟对中国民（私）营经济研究会会长李定的采访，1997年10月28日《中国经济时报》。 317 潘承凡：《不应自收、自管、自用——改革提留统筹等农村收费管理刍议》，载1997年10月13日《人民日报》。 318 1998年3月27日《山西发展导报》消息。 319 参见王颖：《新集体主义：乡村社会的再组织》，北京：经济管理出版社，1996年版。 320 徐勇：《中国农村村民自治》，235、8页。 321 参见陈子明等：《现代政治学导论》，银川：宁夏人民出版社，1988年版，215-216页。 322 参见华伟等：《我国行政区划改革的初步构想》，载北京：《战略与管理》，1997年第6期，1-10页。 323 张俊显：《新县制之研究》，台北：三民主义研究所博士硕士论文资助出版委员会，1987年版，264、273、277、290页。 324 载张炳楠等：《地方自治论文集》，台北：华冈出版部，1974年版，1-28页。 325 1998年8月10日《法制日报》消息。 326 张元红：《论中国农业税制改革》，载北京：《中国农村经济》，1997年第12期，4-11页。 327 段庆林：《我国农业税收及其替代机制的弱化与改革问题研究》, 载北京：《中国农村经济》，1998年第2期，49-56页。 328 段庆林：《我国农业税收及其替代机制的弱化与改革问题研究》；王敬尧：《将农民负担问题纳入依法治理的轨道——论实行“纳税户”制度》，载北京：《社会主义研究》，1997年第6期，62-64页。 329 周伟林：《中国地方政府经济行为分析》，上海：复旦大学出版社，1997年版，123页。 330 翟连升：《乡镇自筹资金管理改革刍议》，载北京：《中国农村经济》，1997年第3期，26-30页。 331 刘建华：《农民负担何时减下来？——对广水市部分乡村农民负担情况的调查》，载1998年9月23日《人民日报》。 332 吴绍田：《关于对农民负担“5%”计提线的实证分析》，载北京：《中国农村经济》，1997年第8期，59-63页。 333 张厚安等主编：《中国农村基层建制的历史演变》，94-96页。 334 杜鹰：《在全国农村税费制度改革经验研讨会上的发言（摘要）》，载北京：《改革与试验》，1995年第5期，7-14页。 335 魏后凯等：《地方分权与中国地区教育差异》，载北京：《中国社会科学》，1997年第1期，98-113页。 336 1998年8月20日《中国财经报》蔡劲松文，转引自1998年8月27日《文摘报》。 337 倪红日：《解决农民负担的制度创新——湖南省武冈市“费改税”试点考察报告》，载1998年《中国经济时报》（剪报，日期不详）。 338 载1997年4月1日《人民日报》。 339 1998年6月1日《中国改革报》消息。 340 段庆林：《我国农业税收及其替代机制的弱化与改革问题研究》，53页。 341 财政部调研组：《关于河北省粮改落实情况的调研报告》，载1998年8月15日《人民日报》。 342 倪红日：《解决农民负担的制度创新——湖南省武冈市“费改税”试点考察报告》。 343 段庆林：《我国农业税收及其替代机制的弱化与改革问题研究》，56页。 344 张元红：《论中国农业税制改革》，10页。 345 室井力主编：《日本现代行政法》，北京：中国政法大学出版社，1995年版，320页；民政部基层政权建设司农村处编：《村民自治示范讲习班试用教材》，内部发行，354页。 346 钱忠好：《农村土地制度变革农户心态的实证分析及其政策启示——对江苏无锡、泰兴、连云港三市（县）部分农户有关土地制度问题的问卷调查》，载北京：《中国农村经济》，1997年第4期，66-70页。 347 陈志安等：《农村土地经营制度比较研究》，北京：中国经济出版社，1994年版，214页。 348 李承民等：《农村改革的深层障碍与土地产权构建》，转引自陈志安等：《农村土地经营制度比较研究》211页。 349 参见何道峰：《乡村变革》，464-501页。 350 折晓叶：《村庄的再造——一个“超级村庄”的社会变迁》，北京：中国社会科学出版社，1997年版，385、393页。 351 参见何道峰：《乡村变革》，39-102页。 352 温家宝：《关于稳定和完善土地承包关系问题》，载1997年4月28日《人民日报》。 353 折晓叶：《村庄的再造——一个“超级村庄”的社会变迁》，259-261页。 354 参见折晓叶：《村庄的再造——一个“超级村庄”的社会变迁》，178-183页；潘强恩等：《共有制与农村改革》，北京：红旗出版社，1995年版，120-135页。 355 秦庆武：《村庄兼并：现代化中的农村社会变迁》，载北京：《战略与管理》，1996年第5期，23-30页。 356 汪冬莲：《这里没有空心村——清河县村庄用地挖潜纪实》，载李元主编：《谁给我们土地——节地挖潜一百例》，北京：中国大地出版社，1996年版，83-85页。 357 王民忠：《治治“小摊摊”——霍邱县洪集镇兼并村庄、整宅还田记》，载李元主编：《谁给我们土地——节地挖潜一百例》，68-69页。 358 张毅：《两全抉择——记江苏村镇建设与基本农田“两区”划定》，载1997年7月18日《人民日报》。 359 秦庆武：《村庄兼并：现代化中的农村社会变迁》，23-30页。 360 刘卫东：《联合兼并：创建农村区域经济发展新体制——山东省荣城市宁津镇调查》，载北京：《中国农村经济》，1997年第9期，44-46页。 361 中国行政区划研究会调研小组：《瓦房店市并村情况调研报告》，载太原：《中国方域——行政区划与地名》，1998年第2期，10-15页。 362 白水等：《深化改革，建百亿强市——访中共福安市委书记徐桂春》，载1998年3月31日《中国改革报》。