开宗明义，首先解题。在目前的中国，村有两种：自然村与行政村。自然村是指中国农村地区的自然聚落，北方平原地区的自然村通常比较大，南方丘陵水网地区的自然村通常比较小。行政村是中国行政区划体系中最基层的一级，设有村民委员会或村公所等权力机构。在许多地方，行政村与自然村是重叠的；在另外一些地方，一个行政村包括几个到几十个自然村；在个别的地方，一个自然村划分为一个以上的行政村。例如河北省霸县共有自然村324个、行政村380个，山东省招远县自然村750、行政村728，安徽省萧县自然村2124、行政村611，河北省阜平县自然村1229、行政村205，自然村数与行政村数之比分别为0.85、1.03、3.48 、6.00。1 据1986年底统计，全国有自然村365万个，2 另一说在九十年代初有自然村420万个，3 1998年8月，全国人大内务司法委员会内务室主任佟宝贵说，自然村有535万多个。4自然村的规模大小悬殊，最大的村在河南省兰考县，有2720户、12337人；而湖北省江陵县平均每个自然村只有8户、33人。5 行政村的总数有七十几万个，行政村的人口通常在七八百至四五千之间，典型的也是平均的规模是250户左右，1000人上下。本文中所说的村，主要是指行政村。村政在这里有两个解释：广义的解释是指村子里的权力组织及其活动，狭义的解释是指村级政权组织及其活动。现在流行的说法是“乡政村治”，村政的提法自然有与之不同的涵义。由于笔者不是主管农村基层政权建设的官员或专家，因此只能提供一些刍荛者之言。本章将简单回顾历史上村政的演变，从理论和实践两方面对农村基层“群众性自治组织”进行批判，并提出村民委员会重新定位和未来村政建设的具体设想。
第一节 历史上的村及其权力组织
汉语中村这个字出现得比较晚。《辞源》引用的例句是东晋陶潜《陶渊明集》五《桃花源记》中的“村中闻有此人，咸来问讯。”《辞海》引用的是《三国志·魏志·郑浑传》：“入魏郡界，村落齐整如一。”当然，作为自然聚落的原始村落，早在新石器时代便已在中国的广大地域内出现；而作为基层行政区划的村的渊源，只能回朔到国家诞生以后，其历史演变大致经历了三个阶段，笔者分别称之为：邑里时期、村坞时期和里社时期。
邑里时期
《尔雅·释言》：“里，邑也。”《周礼·地官·里宰》郑注：“邑犹里也。”似乎邑、里可以互解。这是汉代人的解释，其实在更早的时候是有区别的。象形字邑的上部表示城，即四周有围墙的聚落，下部表示人；二者结合，表示人住在城里为邑。商代的居民点统称邑，卜辞称王都为“天邑”、“大邑”；称某地较大的邑为“某邑”，如“柳邑”、“河邑”等；对一般的自然聚落有时笼统并称曰“三邑”、“四十邑”等。6 里作为邑的近义词见于金文和《尚书》。《毕命》云：“康王命作册毕，分居里，成周郊”。按里分民表明，里已经是一种行政建制，不仅仅是一种自然聚落。而且，里还设有“里君”、“里人”一类的主管官员。进入春秋战国后，在里之上又设立了乡、县等行政层次。里邑是一邑一里；乡邑、县邑是较大的居民点，邑中居民按照一定的编制进一步划分为里。《国语·齐语》云：管子制国，五家为轨，十轨为里；制鄙，三十家为邑。此时尚是国野分治，国人五十家为一里；野人三十家为一邑。《周礼·地官·遂人》云：五家为邻，五邻为里。名曰《周礼》，实际上更多反映的是战国时期的制度，此时国人和野人的界线已经消失。秦制大概为二十五户一里。7 汉制则为百户一里。8 城邑之里易于达到整齐划一，乡野散户之里则难免有户数不等之现象。长沙马王堆三号汉墓出土《驻军图》，注记有龙里等21里的户数，最多者108户，最少者12户，其他皆参次不等，无一相合者。该图标出里名44处，其中特标明“并”入它里者有9处，可见秦汉时已有将数个小聚落并为一里的。9
中国古代社会是一种城邑社会。城邑具有经济、宗教、安全等多方面的功能，是人们的命运共同体。《史记》载有博士衡平与宋元王谈论春秋以前的城邑的一段话：“圣人……故牧人民，为之城郭，内经闾 ，外为仟佰。夫妻男女，赋之田宅，列其室屋。为之图籍，别其名族。立官置吏，劝以爵禄。”10 《汉书》载有晁错所闻战国及秦代“徙远方以实广虚”营造新邑的方法：“宫邑立城，制里割宅，通田作之道，正仟佰之界。先为筑室家，……。为置医巫，以救疾病，以修祭祀，男女有婚，生死相恤，坟墓相从，种树畜长，室屋完安。”11 两个时期的城邑中都有里（闾）的组织，前一时期尚以之“别其名族”，后一时期则不再完全根据血缘关系“制里割宅”。《论语·里仁》云：“子曰：‘里仁为美，择不处仁，焉得知。”由择仁而居可知，孔子时代的里已经是地缘组织，不是纯粹的血缘聚居。
中国古代社会又是礼乐社会。礼与乐都是在宗教活动中产生的，宗教活动是古代人公共生活的主要组成部分，也是古代国家的重要职能。地域组织取代血缘组织后，社稷的祭祀活动部分代替了宗庙的祭祀活动。《礼记·祭法》云：“王为群姓立社，曰太社；王自为立社，曰王社。诸侯为百姓立社，曰国社；诸侯自为立社，曰侯社。大夫以下，或群立社，曰置社。”秦汉统一以后，国家政教合一的性质并没有改变。汉高祖初建国，即“令民除秦社稷，立汉社稷。”12 在各级行政建制分别建立帝社、郡社、县社、乡社、里社。13 汉文帝“初即位，其赦天下，赐民爵一级，女子百户牛酒，酺五日。”14 大赦，赐爵，赐牛酒（常例是百户牛一、酒十石15），会聚饮食五日，都是带有宗教意味的国家庆典活动。“酒食之会，所以行礼乐也。”16 这些活动均在行政组织的末端──百户为里的里社中举行。汉制禁民私所自立社17，禁民无故群聚饮酒18。随着东汉佛教、道教的兴起，宗教活动才逐渐由国家事务变成了私人事务。
中国古代社会也是兵民一体的社会。刘劭《爵制》云：“古者，天子寄军政于六卿。居则以田，警则以战。所谓入使活之，出使长之。”19 随着作战中步兵的重要性超过车兵，服兵役者从国人扩大到野人。据《国语·齐语》所说，管仲推行乡里制度，正是为了达到“卒伍整于里”的目的，使一里之中同伍之人“居同乐，行同和，死同哀”，“守则同固，战则同强”。战国后期和秦汉帝国在全体男性国民中普遍实行二十等爵制，实际上便是一种全民动员制度和预备役制度。从出土居延汉简中发现了当时戌卒和田卒的名簿，这些名簿沿袭一定的格式。通常的记载按郡、县、里、爵、姓名、年龄的顺序构成，有时省略郡名或者县名，偶尔二者俱省，但从不省略里名。当时的用语把这种格式称为“名县爵里”或者“县爵里年姓”。20 由此可见，里在当时起着何等重要的作用。东汉以后，取消郡国常备军，废止正卒更番，开始实行募兵制。曹魏时期，设立了不属于普通地方行政单位管辖的军户及其单独的管理系统 ，此后历朝历代，均实行兵民分途、文武分途。秦汉帝国盛极一时的乡里制度，也随着兵民一体制度的解体和军事组织的涣散，而逐渐趋于消亡。
村坞时期
魏晋南北朝时期村坞逐渐取代里伍，意味着国家对于编户齐民的失控。在此期间，战乱不断，百姓流离，原有的郡县乡里已经无法发挥作用。《晋书·李流载记》称，时“三蜀百姓并保险结坞，城邑皆空”，“蜀人畏惧，并结村堡”。其他地区如秦、雍、凉、梁、司、并、豫、徐、兖、青、冀、幽等州，也是坞壁丛生，如关中有“堡壁三千余所”。21 于是，便出现了籍贯和户籍与实际居住地的分离。敦煌所出西凉建初十二年（416年）断简，在登记每户情况时，先写明“敦煌郡敦煌县西宕乡高昌里”，又补充以“居赵羽坞”。22 在史籍中，当比较正式地记录谱系籍贯时，多用传统的里名，如《陈书·高祖纪》记陈高祖武皇帝“吴兴长城下若里人”；在记述居住地时，则往往采用新起的村名，如《南齐书·张敬儿传》记其弟恭儿，“不肯出官，常住上保村中”。
《颜氏家训·勉学》提供了一条村起源的线索：“吾尝从奇主幸并州，自井陉关上艾县，东数十里有猎闾村。检《字林韵集》，乃知猎闾是旧猎余聚。”村的前身是聚。西汉时代见于史籍的聚名寥寥可数，《后汉书·郡国志》录有东汉聚名57处。23 但是，除《汉书·平帝纪》元始三年条记安国公王莽建议在聚中设序，置《孝经》师一人外，在两汉政令制度中再也见不到聚的存在。可见聚是乡里制度之外的自然聚落。由聚发展起来的村和在战乱中应运而生的坞、堡、壁、垒，都不是国家行政系统的正式组成部分，而是在豪族庄园、聚坞的基础上自发形成的。它们内部的社会结构和外部与国家的关系，均与乡里制度大相径庭。坞壁主或曰“村坞主帅”，一般是庄园主或是在乡里有号召力的官吏，同时又是宗族的宗主；依附于他们的既有同族，又有门人奴客，还有乡曲流人。由于他们对依附民事实上掌有生杀存活的权力，因而逐渐转变成封建领主，依附民则沦为部曲。尽管村坞主帅大多接受朝廷封号，但并不真正接受朝廷的调遣。《陈书》卷三十五末史臣曰：“梁末之灾殄，群凶竞起，郡邑岩穴之长，村屯坞壁之豪，姿剽掠以致强，恣陵侮而为大。”
每当朝廷的权力稍微稳固了一些，便力图从“村坞主帅”们手中夺回编户齐民。东晋后期，范宁就曾上言：“今宜正其封疆，以土断人口，明考课之科，修闾伍之法”。24 直到北魏实行“三长制”，目的还是检括隐口漏丁，令“课有常准，赋有恒分，苞荫之户可出”25，但时人已经指出，“今之三长，皆是豪门多丁为之”，26并不能收到预期的效果。隋唐统一之后，试图重建乡里制度，但是仍有大量丁口被贵族豪门占有，朝廷不得不一再进行检括。朝廷与领主之间对乡村和农民控制权的争夺一直延续到宋朝建立，才以前者的胜利而告终。
里社时期
隋唐尤其是宋代以后的村政，我们称之为里社时期，里代表朝廷官治延伸至村的触角，社代表村中民间组织的形成。里社并存是这一时期的特点，里制不断变更乃至逐渐萎缩是贯穿整个时期的基本趋势。
从周朝到隋唐，随着城乡分化的加深，国家权力机构及其官吏逐步退出了广大乡村，收缩到县治以上的府衙中。西周的一里之长——里君属于内服职官，在里与中央机构之间并没有其他的地域性组织存在。27 战国时期的里已经成为县、乡（楚国是州）之下的基层权力组织，但里吏——见诸出土文物与文献的有里公、里尉等仍属于国君的命官。28 秦汉时期的里典、里正（也称里魁、里宰）由“率敖”（即闾里强人）充当，不再是朝廷命官，而是“比庶人在官之吏”，29 但乡官——有秩、啬夫、乡佐等还是国家机构的正式吏员。《汉书·百官公卿表》记载：西汉“吏员自佐史至丞相，十三万二百八十五人。”“百石以下，有斗食、佐史之秩，是为少吏”。有秩的禄秩是百石，啬夫及乡佐则是“斗食”，均为《百官公卿表》中所谓的“少吏”。在村坞时期，乡官随着乡里制度的解体而自然消亡，县治以外不再有朝廷命官的踪迹。北宋景德、庆历间，天下养食禄官一万余员，只及西汉时的十分之一。30
据《文献通考·职役一》记载：唐朝以百户为里，五里为乡。每里设正一人，掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。在邑居者为坊，别置坊正一人；在田野者为村，别置村正一人。坊正之职，掌坊门管钥，督察奸非；村正之职掌同坊正。诸里正，县司选勋官六品以下白丁清平强干者充。若当里无人，听于比降里简用。无人处里正等，并通取十八岁以上中男，残疾免充。里正之职分，有支公费之待遇，其职分田，得享八十亩至五顷半之限度。坊正村正亦有免课役之权利。31 然唐季中叶以后，政局混乱，藩镇割据，国家公职田产多被权贵霸占，里正等便逐渐变成了一种胥役。根据宋朝制度，农户分为主户和客户，主户按资产和人丁又分为五等，里正规定以第一等户充之。韩琦于宋仁宗皇祐年间上疏说：“州县生民之苦，无重于里正衙前。兵兴以来，残剥尤甚。至有孀母改嫁，亲族分居，或弃田与人，以免上等，或非分求死，以就单丁，规图百端，苟脱沟壑之患。”32 鉴于差役的弊端，当时还试行过募役和义役，但均未得以推广。明初实行里甲制。《明史·范敏传》载，朱元璋“以徭役不均，命编造黄册。敏议百十户为里，丁多者十人为里长，鸠一里之事以供岁役，十年一周，余百户为十甲。后遂仍其制不废。”33 由于里长之役十分繁重，因此规定了轮流充任的制度。明代的里“有人户之里，有土地之里：人户之里，所谓以籍为定，某里某甲之人也；地土之里，所谓划野分郊，某里某甲之地也。”随着“一条鞭”法的推行，前者逐渐让位于后者，所谓“以地为主，不以人为主，人系名于地，不许地系亩于人”。34
清代乡村中的行政组织，名称五花八门，极其繁杂，有乡、里、区、社、城、镇、铺、厢、集、图、都、保、总、村、庄、营、圩、甲、牌、户、寨、堡、团、卡房，有路、疃、屯、约、地方、官村、里屯，还有坊、闸、洲、亭、哨、化、片、坡、方、峒、款、岩、城头等。35 同样称为里，在有些地方相当于现在的乡，在有些地方则相当于现在的村。名称各异，实质相同，村级组织的主要责任无非是两个：为官府催办差钱和维持地方治安。根据从翰香对清代顺天府档案的研究，19世纪上半期的宝坻县，官府在村一级的实际办差人员是牌头和甲长，在许多州县，此类人员不称牌头或甲长，而称为“地保”或“地方”。支更巡夜、催撵差银，均是出力不讨好的事情，所以很少有人自愿充当牌头、甲长，故除个别村庄由中下户之人长期充任牌甲长外，多由各户轮流充当，有的村庄则无人承充。可以说牌头和甲长是为应付官府而设，是一种被动的组织，他们不是村庄中的领袖，也没有能力领导全村的公益事业。36
国家宗教的地位逐渐被民间宗教取代后，郡社、县社转变为城隍，政教合一的里社转变为单纯宗教性的村社。社的意义也逐渐转变为一种民众自由结合、自愿参加的社团，即《唐会要·葬》所说的“结社相资”。目前已知敦煌遗书中所保存的有关社的文书，约在百件以上。从中可知有三种类型的社：一类是专门为从事佛教活动建立的，如修佛堂社、行像社、燃灯社、造窟社；一类是由执行官府分派的某种色役的人共同组成的，如由渠人组成的渠社；一类是民间的互济互助组织，如巷社、兄弟社、女人社。每一种社都有自己的社规和自己的公共积累即“义聚”。37 从翰香指出：华北地区的庙宇大多创建于明代，而以宗教活动为目的的会、社亦产生于此时，维修庙宇和主持祭祀是早期乡村领袖的一项主要（甚至是唯一）的职责。38 张之洞请饬部详定就地正法之章程疏云：“查晋俗每一村为一社，若一村有二三公庙，则一村为二三社，社各有长，村民悉听指挥。”39 费孝通在《江村经济》中说：位于长江三角洲地区的开弦弓村的宗教集会，一般是在秋后举行，一方面对专司收获的神道感恩，同时又是祈求来年的丰收。管这地方的神像被请来入座，还有一个乐队在一个专搭的戏台上演奏。全村分为五组，叫“台基”，即戏台的基础。每个组轮流负责这种集会的管理和开支。40
进入宋代，旧的世家贵族阶层瓦解了，在科举制度下新产生的乡绅阶层登上了历史舞台。他们之中的佼佼者设计过许多理想方案，试图把乡村自治规范化，并扩展到宗教之外更广泛的领域。北宋吕大临吕大防兄弟创制蓝田乡约，开后世乡约之先河。此后历百余年，朱熹于吕氏乡约有所补定，即世所称之“朱子增损吕氏乡约”。该乡约以“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”为四大纲，并有役员、簿籍、读约、宴集等项规定。患难相恤，包括水火、贼盗、疾病、死丧、孤弱、诬枉、贫乏七目。役员者，为乡内服役之人，执行乡约之员司也，于组合分子中，推年高德劭者一人为之长，即都约正；又选有学行者二人为副约正，皆掌统理组合之事；又立组合员一人，按月更番，称之曰直月。关于各组合份子名册之记载，处理之法别为三类：其一籍，为加入份子之总登录，称之为名籍；其他二籍，一为表扬德业善行者之登记，称之为善籍，馀一为规劝过失恶行者之登载，称之为恶籍，均由直月掌之。每月朔日，集预约者（即组合员）于乡校，行读约礼：拜先圣先师像，拜尊长者及约正；由直月抗声朗读乡约，约正副当场演讲，推说其义；行善过两籍簿之登录，善籍由直月读之，过籍交集会者传览。事毕，行会食之礼。41 全面持久地实行乡约的各项规定，事实上很难做到，但其中的某些项目如社学与社仓等，则逐渐形成为制度，并被纳入皇帝的上谕与朝廷的典章。尽管有历代先师贤哲的提倡，乡约在中国农村的普及程度，仍远远比不上宗教性自治组织和宗族组织。
由于历史上南方的战乱和自然灾害少于北方，族居的现象更为普遍。直至现在，安徽、江西、浙江山区及闽广一带，单姓的数百户村所在多有。在杭嘉湖、苏锡常以及更北的黄淮流域，单姓村虽有，但普遍存在的是那些以一二大姓为主间以若干小姓的村落。据曹锦清等调查，浙江H县23个乡，3654个自然村，几乎全部是主姓村。42 在单姓村和主姓村，宗族组织在权力组织中占据着重要的位置。《广东新语》云：“岭南之著姓右族，于广州为盛；而广州又于乡为盛，鲜有迁徙他邦者。其大小宗祠，代为堂构。千人之族，祠十数所；小姓单家堂祠亦数所。”卢湘父《潮连乡志》说：“乡中重宗法，每大事必于祠中举行，公事必集宗祠以议之。祠中以绅耆为尊长，子孙之不法者，集绅耆以议其罪。或笞其臀，或革其胙。咸以为奇耻大辱，比官法尤为有效。”一方面，宗族可以私设刑堂，对族人执行惩罚；另一方面，乡里著姓大族多置祭田、书田、义田、义仓等，“永为通族养老劝学存孤恤穷之用”。朝廷对于宗族组织，在法律上予以认可，据《清会典事例·户部·户口》：“又议准，聚族而居，丁口众多者，择族中有品望者一人，立为族长，该族良莠，责令查举。”43
杜赞奇（Prasenjit Duara）用“权力的文化网络”这一模式来解释晚清乡村社会中的权力结构。44 文化网络由乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成，它包括在宗族、市场等方面形成的等级组织或巢状组织类型。这些组织既有以地域为基础的有强制义务的团体，又有自愿组成的联合体。文化网络还包括非正式的人际关系网，如血缘关系、庇护人与被庇护人、传教者与信徒等关系。这些组织既可以是封闭的，也可以是开放的；既可以是单一目的的，也可以是功能复杂的，总之，其包容十分广泛。在这种权力结构中，张仲礼所谓的“绅士”起着关键性的作用。绅即缙绅或乡绅，是指在乡的现任或原任具有官僚身份的人。士即士人，是指未入仕而有功名的读书人，包括进士、举人、监生、贡生、生员等。绅士既是儒家传统文化的载体，又是大土地所有者，往往还是宗族首领，地方上种种公益事项，都离不开他们出面组织。17世纪中国绅士阶层总人数为50万，45 19世纪大约在110万至140万之间。46 由于绅士阶层相对集中居住在城镇，而中国目前有80万个行政村，几百万个自然村，因此可以肯定地指出，大多数村在历史上从来没有出过绅士。据1949和1950年江南14个县32106户地主的调查材料，居住县城的地主为63.2%，若把居住在各层次乡镇的地主计算在内，镇居地主占地主的绝大多数。47 但是，20世纪中期的情况与19世纪已经有了很大的变化；同时，经济、文化发达的江南地区在外地主的比例之大也只能视为一个特例。从全国大多数地方来说，绅士阶层在相当于现在乡镇一级的范围内充当社区领袖的角色，而村级权力则分散在没有功名的中小地主、会社首事、主姓族长和牌头甲长地方一类胥吏的手中。
第二节 村政建设的徘徊
财政压力下的村政改革
中日甲午战争的结局表明，在行政组织能力和动员能力方面，偌大的清帝国已经远远落后于岛国日本。两国的人口相差十倍，而中央政府的财政收支则大致相当。甲午战前，清廷的岁出银和岁入银大约为8000万至9000万两，日本政府的财政预算为8100万日元（约折银5400万两），战争开始后，日本国会仅用五分钟时间，就一致通过了15000万日元的军事国债。48 明治维新后，日本政府在改革基层的地方制度方面下了很大的力气。在大久保利通的主持下，1872年设立了大区、小区制，1978年颁布了地方行政三新法——郡区町村编制法、府县令规则、地方税规则，赋予代表町村的户长（相当于后来的町村长）在基层完成户籍、收税、征兵等国家事务的义务。49 山县有朋在担任内相期间，积极推进了地方自治制度的建立，于1988年制定《市制》与《町村制》，确定市或町村为最低级地方公共团体，并将全国7万余个町村合并为13347个。他把町村和国家比喻为“墙基”与“房屋”，强调“墙基不固绝无房屋独能坚固之理”，指出“欲巩固国家基础，须先建立町村自治组织”。50 由于有了比较完善的基层行政组织，日本才能够在明治时代就实行了按照地价征收地税的制度，而中国在半个世纪之后，仍然连地亩都统计不清楚。也就难怪日本人1940年代初在冀东清查土地之后，轻而易举地把可征税亩增加了一倍。51 日中两国正反两方面的经验，使清末维新派人士领悟颇多。陈炽主张在县以下设乡官，“仿外洋议院之制，由百姓公举乡官，每乡二人，一正一副”，取消以往“善民不足虐民有余”的吏役爪牙，这样一来，“政无不举，事无不成，国本以培，民心以固”。52 梁启超也提出：“欲通上下之情，则必当复古意，秉西法，重乡权矣”。他说，维新派戊戌年在湖南的活动，专以“完成地方自治政体为主义”。53 清廷扼杀了维新运动，却不得不执行其政治主张。1909年1月18日，清廷将《城镇乡地方自治章程》及选举章程颁发各省，确定以县以下的城镇乡为地方自治团体，“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。按照定章，由地方公选合格绅民，受地方官监督办理。”54 此时，村一级的政权建设，尚未进入新政设计者的视野。
行政改革通常是财政压力的结果。埃利克·沃尔夫（Eric Wolf）描述了殖民地时代中美洲和爪哇乡村由一个相对开放的农民社会转化为一个封闭的且有很强集体认同的合作社区的变迁过程。国家赋予村庄以征收赋税的责任是这一变迁的主要动力。这些村庄经历了由非政治性聚落到征收赋税的实体，而后发展成为明确的统治区域，最后成为一个具有很大权力的合作实体的过程。杜赞奇指出：从具有征税权力的正式村政权的产生，可以看出华北乡村经历了同样的发展过程，政府旨在强化村庄成为一个行政单位以稳定国家税源的努力，最终建立了县以下的行政区划体系。55
在20世纪以前，田赋是清朝农村税收的主体。田赋的征收对象是个别的农户，田赋征收的具体责任人是里书、社书——类似在欧洲国家一度十分活跃的包税人，也可被视为县衙的派出人员，他们通常并不住在村中。国家税赋与村级组织关系不大，国家官员对于乡村的各种社区活动及其经费来源也很少关注。本世纪初政府推行新政，办新式学堂、巡警乃至地方自治选举都需要增加财政支出，而原有的田赋收入是远远不够的。在国家财政税赋体制没有进行彻底整顿和改革的情况下，有两种增加地方财政收入的简易措施。
其一是把农村社区旧有的公费——久已形成惯例的民间会社的分摊经费转变为强制性的政府经费，把庙田、庙宇等宗教性公产转变为学田、学堂、村公所等村公产。例如袁世凯在推行巡警之初，曾设想以旧有之青苗会（即青苗钱）、冬季支更费、迎神赛会、演戏等一切杂费作为巡警经费。56 根据南满铁道株式会社调查部1940—1942年间对河北、山东六县六个村庄的调查，每个村庄都在村庙中开设了学校。在沙井村，1900年以前，庙田收入主要用来维持住庙和尚生活并用于祭祀活动；其后，庙田收入归村公会所有，由村首事们掌管，主要用来开支学款和警款。两省其他地方的县志等也提供了类似的资料。河北省《望都县乡土志》记载，1905年前后，县政府为了开辟乡村学款来源，下令调查并登记各村公产，150个调查村庄中的59个报告拥有庙田，其中30个村用庙田收入开办村学，23个村用以支付捐税或其他费用，只有6个村仍将其收入用于宗教事业。据1933年所修的顺义县志，在该县203所新学堂中，有160所设于以前的庙宇之中。由于庙田多不缴纳赋税，也无地契作为所有权的明证，在村首事和和尚道士之间常常发生土地纠纷。甘布尔（Sidney Gamble）在《华北农村：1933年前的社会、政治和经济活动》中指出，纠纷的结果大多是村首事一方胜诉。1931年国民政府颁布法令，宣布庙田作为公产登记入册，至此，这一问题才在法律上得到澄清。57
其二是“村捐”、“亩捐”，即农民所说的“摊款”。在清末，用“摊款”办新政已得到朝廷的认可，但直到进入民国，“摊款”才被正式固定下来，成为县财政收入的主要组成部分。随着摊款的经常化、正规化，又出现了农民最痛恨的“白地摊款”，即县区政府、过往军队甚至省政府根据“需要”，在预算外随时向地方勒索派款。摊款和临时（白地）摊款从根本上不同于田赋和其他捐税，它不是按丁口或私人财产分配，而是以村庄为单位分摊。至于各村如何筹集这笔款项，则听任村庄自行制定原则与办法，从而使村庄成为具有征款权力的一级行政单位。此外，政府还指令由村长担任村民交纳契税的监证人，并代征牙税和某些杂税。58以往，村庄不仅未被承认为一个行政单位，即使作为一个地理区划，其界线也很不固定。因为土地私有，买卖频繁，一村之人可能在数村有地，一村周围之地的地主也可能居住于数村，所以村无定界。在19世纪的华北农村，村与村之间只有出于看青的方便而划定的“青圈”，根据外村人在本村之地是否向本村青苗会交纳青苗钱，青圈有“死圈”、“活圈”之分。由于各村青苗会习惯不同，常常因圈地发生纠纷。进入民国以后，以村为单位的摊款愈来愈多，为了便于计算并稳定摊款地亩数，死圈逐渐成为定制，得到政府的承认和支持。1936年顺义县政府的一份布告称：“本县长下车以来，详为考察，境内活圈之地固有，死圈之地究属多数。兹为遵照法令，并从多数划一村政起见，规定为属地主义（例如甲村之地出卖于乙村，将来此地之一切摊款，仍向甲村缴纳，看护费暨一切花费，乙村不得争收，反之，乙村之地出卖于甲村亦仍向乙村缴纳），即乡俗所谓死圈也。自布告之日起一律实行，乡款即可固定，彼此亦免纷争，其有已经完纳者不得再行追究。”摊款不仅使村界得以划定，而且促成了村民资格的认定。59
以上两种变革措施均推动了村庄中的社区领袖从幕后走向村政的前台。从翰香的研究表明，村正、村副职务的真正设立是在清末新政时期。在宝坻县档案中，于宣统年间出现了“村正副”的名称。宣统二年（1910年）十月，该县兴保里乡保“拐批潜逃”，知县派役前往“协同原保并各庄村正、副首事在于本里选举殷实可靠之人（充当乡保）”。显然，村正副是由村中原有的首事人转化而来。以往，乡保、地方是县衙的爪牙，会社首事则是民间势力的代表，在19世纪，后者干预或取代前者的职权，还要受到县衙的“传案谕饬”；现在，村中首事的权威得到了官方的正式认可，地保的作用大为削弱。田德一描述了权力结构变化后安次县大北隐村的村政状况：“本村的夫役，称为‘地方’。村中出了什么重要的事件，地方要负责的，这是他的重要职分，同时还要受村长、村副的支配；各种公事，他都要遵照村长所命令的去做。”60 但村长副仍然是名誉职，同原来的首事一样无薪俸，无固定任期，未被列入正式的地方制度中。袁世凯政府于1914年12月公布《地方自治试行条例》及其《施行规则》，1915年8月又公布《县治户口编查规则》，以区取代城镇乡为地方自治团体，区内住户分编牌甲，以10户为1牌，10牌为1甲；甲设甲长1人，牌设牌长1人，负责编查本甲牌内的户口。然而，随着袁世凯的倒台，上述条例和规则未能推行开来。61 以后得以推广至全国的村治制度，乃是民间人士创造性活动之结晶。
地方自治潮流中的村治运动
清末民初的地方自治运动，得到士绅阶层和村级社区领袖的热情支持和积极参与。按照时人的说法，“欲兴民权，宜先兴绅权”，“绅士者，实地方自治之代表也”。62 清末状元兼实业家张謇后半生“以绵力经营地方”，“自持村落主义益坚”。他在回顾自己走过的曲折道路时说到：“治本维何？即各人抱村落主义，自治其地方之谓也。”“自一人一村一镇始，治之而已”。63 河北定县翟城村的米鉴三、米迪刚父子，可以说是贯彻此种村落主义之典范。
据1929年的统计，翟城村有366户，2085人，田地10820亩，米姓是村里19姓中最大的姓，占全村人口40%。米鉴三在1902年就有了村治的规划，在本村先后创办高等小学校、女子国民学校、女子高等小学校，并开展了民众识字和公民教育。1914年孙发绪担任定县县长，见翟城学务发达，风俗良善，遂呈请省部创办模范村。此时米迪刚已从日本留学归国，根据日本地方自治的经验，在学理上鼓吹组成翟城村治，以求达到“一般村治，在家与省县之间，取得显然平列之对等地位”的目的。他认为村级社区的机构（特别在强迫教育和农业信贷方面）足以形成乡村社会的新的基础，中国社会改良主义须从村治入手。在取得县政府的支持后，翟城村自治公所于1915年10月成立。自治公所设村长总理本所一切事务，设村佐协助村长工作，另设股员若干人，书记一人。庶务股管理教育、保卫、户籍、劝业、慈善、土木、卫生、征兵、记录，及其他不属于财务股的一切事务；财务股管理全村纳税、银钱薄籍、出入款项、预算决算等事。全村分为8个自治区，每区设区长一人，商承村长，掌管本区一切事务。另外，公举学务委员一人，负责督察本村义务教育的实施。由村长村佐及各股股员各区区长组成村会，村长兼充会长，凡关于自治重要事务，及村民的一切建议事项，均须由村会讨论议决。自治公所设在原先的关帝庙。旧属村公差局的田地以及村中旧有各项社款，由自治公所尽数接收，当日共得地589亩。64
1916年直隶省议会恢复，米迪刚以副议长的资格提出议案，令全省各县一律设立自治讲习所，并主张改村正副为村长佐，借以提高村中领袖的身分。1920年，定县县长何其璋以翟城模范村为样板，制定全县村治大纲，使全县整齐划一，当时登载在定县公报。65 翟城村村治的影响，实际上很快便超出了省界。
1916年，孙发绪跃升山西省长，运用其在定县的经验，在山西创设村制。虽然他不到一年就因政潮去职，但对山西实权人物阎锡山形成“用民政治”、“村本政治”的思想，有很大的影响。阎锡山说：“用民政治之构造，鄙人亦有一语足以概括之，则行政网是也。大凡世界各国，其行政网愈密者，其政治愈良好、愈进步。……鄙人现在亟亟于编村制，意欲由行政网不漏一村入手，一村不能漏然后再做到不漏一家而一人。”66 由翟城的村治到山西的村制，音同字不同，内在精神则有很大的变化，关注的重点从自治转向了行政。孔飞力（Philip A．Kuhn）说，村制随着在山西的发展，变成了一个传达政府指令的次官府结构。67
山西省署1917年颁布的《各县村治简章》规定：村内居民凡足三百户者应设村长一人，村副一人。村民在三百户以下者，得查度情形，或一村设一村长，或指定主村联合邻村合设一村长，但联合村其距离主村不可太远。村长应具备左列之资格：一、朴实公正，兼通文义者；二、年在三十以上，确无嗜好者；三、有不动产，价值在三千元以上者。具有前条资格之二者，得选任村副。村长副由村民加倍推举，送知事选任之，并呈报省道公署备案。村长副系名誉职均不支薪，并且酌量事之繁简给予车马费。办公费用均得依照旧日管理，由知事酌定数目，令村民摊认支付，并随时列款宣示，以昭公实。68 1918年4月，颁布《村编制现行条例》，在村的下面，加了闾的一级，其组织方法，以二十五家为闾，设闾长一人，满五十家则设闾长二人，人口更多的村子，闾的数目，依比例递加。因为三百户的限制实在太大，山西农村过三百户的村实在不多，所以到1918年10 月，重新修正各县村制简章，把人口的限制从三百户减少到一百户。据修正简章的办法，一百户以上的村落，便可独立编成一村，设村长一人，村副一至四人。不满一百户的村落，可以联合起来编成一村，村内设村长，副村内则酌设村副。11月，颁行《县地方设区暂行条例》。69 这样，山西省便在中国历史上率先构建了县以下的区村闾三级行政网，当时被誉为模范省。
1922年，阎锡山进而提出“行政之本在于村”，倡导“把政治放在民间”。他在《呈大总统文》中称：“一省以内，依土地之区划，与人民之集合，而天然形成政治单位者，村而已也。村以下之家族主义失之狭，村以上之地方团体失之泛，惟村则有人群共同之关系，又为切身生活之根据，行政之村舍此莫由。”在《告语各县街村长副闾邻长及人民举办村民会议文》中说：“政治放在民间，是使政治合乎人心之真知识也，甚易。不能即时实现，非知识不够，是习惯不够也。然则欲使人民从事于民治之练习当如何，实行民治主义之村本政治而已。村无活体之组织，民即无施治之实际。村禁约，村宪法也；村公所，村行政也；息讼会，村司法也；保卫团，村武力也。此活体之组织也。试行此种种者，即民治之练习也。但此尚是少数人，如欲使村中全民练习，非实行村民会议不可。”70同年3月，阎锡山肯定了偏关县吊子沟村长王树兰的经验，通令全省“各县应即照搬”，以“五家为邻，设邻长一人”，补助闾长的不逮。71接着公布了《改进村制条例》，设置村公所、村民会议、村监察委员会、息讼会、保卫团等机构，废除了昔日管理村财政的社首制。72 9月，省长公署内增设村政处，全省划分为12个考察区，每县加派整理村范员一名，专门办理和考察村政。山西村治的设计是相当完善的，但在具体实施中却遇到干部缺乏的困难。原先，山西全省105县，各县知事连同六项掾属以及区长、警佐、巡官、警察等，总共只有5000多人；实行大村制，编村8882个，改行小村制（人口从三百户减少到一百户），编村增至40207个，仅村长副就需要10万人，如果将其全部纳入官吏队伍，编制就要增加20倍，省财政显然无法承受。因此只能用本村人当村长副，且任职资格进一步放宽，村长应有的不动产价值从三千元以上降至一千元以上，村副则要求在五百元以上。73
继山西之后，云南、浙江、江苏等也在本省推行了村制。1924年，云南筹设全省市村自治委员会，7月，公布《云南省暂行市自治条例》和《村自治条例》，规定村和市同属县的下级组织。《浙江省村制组织要则》的规定更类似于山西，县下设区，区下设街和村。云南、浙江均以村落的固有区域为村的区域，1926年江苏省颁行的《各县村制组织大纲》则规定了100户的极小限度，同时规定，村的下面25户为闾，闾的下面5户为邻，完全照搬山西的村制。74
国民政府统一全国后，于1928年9月15日公布了《县组织法》。该法基本参照山西和江苏的做法，规定县以下实行四级制：县下划区，区下设村和里，村里下编闾，闾下编邻。1929年3月，国民党第三次全国代表大会通过了《确定地方自治之方略及程序，以立政治建设之基础案》；三届二中全会规定完成县自治的期限为1934年底。此后一年中，国民政府重定、修正了县组织法及其施行法，公布了区自治和乡镇自治施行法。根据上述法规，县以下仍为四级制，只是把村里改称为乡镇。凡100户以上的村庄称为乡，不满100户者联合数村庄编为一乡；100户以上之街市称为镇，不满100户者编入乡；因地方习惯或受地势县制及其他特殊情形的地方，虽不满100户，亦得成为乡镇。乡为地方自治团体，设乡民大会、乡公所、乡长副乡长、调解委员会、监察委员会等立法、执行、司法、监察机关。这种小乡与村同级。1934年3月，由中央政治会议通过，行政院通令全国遵照执行的《改进地方自治原则》对村与乡作出了如下区分：“以聚居同一村庄，独自成立自治团体者称为村，至不能独立成立自治团体的小村落并入邻近的村或联合邻近之若干小村而成为自治团体者，称为乡。”75 主管内政的官员们很快便放松了对乡的规模的严格数量限制，他们发现，组建人口在100户至1000户之间的乡，在稠密居住区是不现实的，这会造成地方控制网络过细，在经费和人员配备上都不能做到。76 事实上，除华北部分地区的行政村与我们目前所说的村政基本吻合外，在其他地方，原来与行政村平行的小乡都逐渐演变为村级以上的大乡。日本占领华北时期，也曾经积极推行大乡制。77 这样一来，村政便上浮为乡政，村的行政地位再次成为一个问题。
由于内战外患不断，到1935年，全国1900余县中，没有一个达到地方自治完成的程度。仅有的几个实验区、实验县，还是民间人士和民间团体在其中发挥主导作用。此时，著名学者梁漱溟已经成为乡村建设运动的主要理论家与实践者。1931年6月，他应山东省政府主席韩复榘之邀，创办了山东乡村建设研究院，先后在邹平县和菏泽县设立实验区。梁漱溟回顾他在山东的工作时说：“关于乡村工作的进行，我们有两个不同的方式，在邹平方面，是用村学、乡学，在菏泽方面，是用乡农学校。……邹平的村学乡学，是以一村一乡的人为主体，而以我们培养的学生参加进去，去作村学乡学的教员。村学的组织通统是用本地人，负责办事的各校长，都是用的本地人。这是含着有启发地方自治的意思，虽然不完全是一个地方自治，却含着做地方自治的意思。乡农学校则不然，他的校长教员都是由我们派去的，把一县分成若干乡，每一乡设一个乡农学校，去作训练民众的工夫。从一方面说是民众教育机关，社会教育机关；从另一方面说又是下级行政机关。这个乡农学校，好象是一个小县政府，凡是县政府的命令，都是经过乡农学校传达到乡村，所以含着启发地方自治的意思少，而是凭藉着行政的力量去作社会改进。”78 第一实验区的村学乡学转变为第二实验区的乡农学校，意味着从村政上浮为乡政。
从山西五台县第四区永兴村马儒行给梁漱溟的一封信中，可以了解到20世纪头三十年中村政的实际情形与村制流于形式的症结所在。下面的马儒行君来书已经过笔者的删节。79
村中住户，百二十余，人口约八百有零，分为五闾；马白二姓者较多，徐杨张姓次之，朱苏吴康又次之，赵薄李等姓，各一二家耳。村人务农者，居十之七。养骡驴驮炭为生十之一，余为牧工商兵及机关混事者。士人在清时吾族颇多，今甚衰落；以教书糊口者，仅三四人矣。全村有地二十顷弱；其中水地约三顷许，余均岗地。屋宅场圃约百份，足四合房者仅及半，平顶土壁，无一瓦房庭院。男校一，约四十学生，二师教之；女学一，十数人，一师教之；均本村人也。全村财产，曾大略估计，约十五万上下耳。
往昔村中，无所谓村政。以办村事言，则有“纠首”，系自择村中有土地钱粮之家充当之。共二十六家，分为三股：马姓者一股，白姓者一股；配成三班，班值事一年，三年一轮，周而复始。所办之事无多，不过敬奉神道，商议农事、收钱算帐而已。纠首而外，有乡约一人，农之豪强者当之，以供衙门官府对乡下有事时之传呼充役等差而已。
民国成立，令举村长，以家境充裕，认识文字，如童生秀才之类，而又身闲者当之。其时共和初兴，法令森严，掼神像，立学堂，剪辫子，篡脚板（解放缠足），三令五申，查验纷纭，人心骚然，栗栗不安。村长之下，雇乡巡一人，供其支使。纠首之办事如故；乡约之为役取消。村长曾一度改名“村正”，不久复故。旧契曾一度税验，按价纳钱。公家开追悼会，去追悼之；开运动会，去运动之。选举议员，着数人去投票（吾村得一县议员；迄洪宪称帝时，议员又一齐取消矣。）民国初期新政，乡下不过尔尔也。
民国七八年间，阎督军兼省长，初令办理村政，调查户口，编制闾邻，划分村界，提倡六政。所谓六政：如栽树、种棉、牧畜、放足、禁赌、戒烟等等。又颁发《人民须知》，传习注音字母，于是村长事烦矣。村长负责重而代价寡（年俸六元），人渐视为畏途矣。至于纠首，原本事少，既有闾长，因有议取消之，后即于十四年纯取消云。
民十一二年间，办理第二期村政，大施法力，督责最紧。其目为整理村范，开村民会议，立村禁约，设息讼会，办保卫团，──事件愈多，手续愈烦，村长愁怅于前，村民厌烦于后。因村民本无事可议，强使来议，实议不来。从兹村长一职，为人民之怨物，成官府之奴隶，事件繁杂，报酬低微，心力俱碎，名利两亏。能者不屑为，庸者不敢为，无论如何推举，宁死亦无人愿任之矣．──如有提及彼名，则彼怒目相向，有如投井下石之仇。
从上面的信中可以看出，民国成立以后，一方面村政越来越繁杂，另一方面却越来越难于找到得力之人去贯彻执行。自清末以来，人们就普遍认为亟需加强县级以下的行政管理，问题在于，是建立一个向下延伸至村级的更官僚化的控制系统，还是通过吸收绅士名流到地方自治机构来为社区效力。前一种办法由于财政经费和人员培训方面的困难而无力施行，后一种办法在清末民初曾一度得到地方名流的支持和参与，但很快便被冷落了。根据杜赞奇的研究，1900—1912年间，村级“官员”往往由在宗教或宗族组织中已建立起自己权威的乡村精英们充任；到了二、三十年代，由于国家和军阀对乡村的勒索加剧，那种保护人类型的村庄领袖们纷纷“引退”，有声望的乡村精英不是卖掉土地离开村庄，便是由富变穷，或者百般躲避公职。80
精英从乡村流失的原因，外有城市的吸引，内有乡间的挤压。应星指出：科场层级并没有明显地与城乡分割结合起来，传统礼仪规定的为父母丁忧使宦游在外的官员会与其农村家乡始终相连，而多数乡绅也愿意留居乡间充当以为民间领袖的角色。废科举兴学堂后，新文化资本成了城市的专利，学堂的布局使城乡分割线与文化资本的支配线相叠合，士子转变为学生，意味着一代精英割断了与农村乃至家庭的精神联系。81 政府的压榨勒索、战乱、土匪以及赤色暴动，则迫使乡绅逃离农村。据闽西1929年冬的材料，龙岩、上杭和永定“三县赤色区域中自斗争后到现在所杀土豪总在四五百人以上。现在赤色乡村中的土豪杀的杀，跑的跑，虽然不敢说完全肃清，然大部肃清是可以说的。”外逃者较被杀者比例更大，1930年时仅吉安、赣州便“陡然增加了十余万土劣地主（自然有些是土劣的家属）”。82 杜赞奇指出，当农村中官僚化组织阙如时，政府通过双重“经纪”来征收赋税并实现其主要的统治职能。保护型经纪是村社自愿组织起来征收赋税并完成国家指派的其他任务，通常由社区名流充当组织者的角色；另一种类型是盈利型经纪，国家代理人常常不惜牺牲社区利益来谋取一己私利。83 保护型经纪的衰落和隐退必然导致盈利型经纪的扩张，而保甲制度的推行正好为这种扩张提供了一个良机。
保甲制度的回归
1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”司令部颁行《剿区内各县编查保甲户口条例》，同时公布了以蒋介石名义撰写的《施行保甲训令》。《训令》列举了地方自治的七大弊端，极力鼓吹推行保甲的必要性。蒋认为，未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力；自治人员的选举也未人们所忽视，导致各乡镇闾邻组织始终没有健全；农村百业凋零，无实力同时举办自治与自卫，而土劣却借团防之名培植武装，大肆搜括；自治法规繁琐，无法执行。此外，中国农村家族制度本来极为发达，如要安定地方，只有以家族中心的家长制“以为严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁”。因此，挽救之道在于办保甲，“先谋自卫之完成，再作自治之推进”。84 上述编查保甲户口条例，豫鄂皖赣遵行于先，苏浙仿行于后，到1934年春，南昌行营复通令苏浙闽湘鄂皖赣川豫陕甘十省，定保甲为地方四项要政之一。85
保甲制度乃北宋王安石首创，此时为蒋介石大力提倡和推行。保甲“以一家一户为单位，户设户长，十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保设保长”。保甲制度有以下特点：第一是编制具有强制性及严密性，凡属民众住户，不问其地位、职业、性别、年龄，莫不一律强制编入保甲。第二是具有连带责任性，条例第23条规定，“各户户长除依前条规定一律加盟保甲规约外，应联合甲内他户户长至少5人，共具联保连坐切结，声明结内各户绝无通匪或纵匪情事，如有违犯者，他户应即密报惩办，倘瞻徇隐匿，各户愿负连坐之责。”86第三是以自卫为中心，修正条例第1条称，“为严密民众组织，彻底清查户口，增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见，特制定本条例。”87 保甲经费得向保甲内之住民征集之；地方原有公款及财源，经保甲会议之决议，得尽先移作保甲经费。河南省辉县《保甲须知》中规定：“本保所管地面上的田地，照收获的东西，折合时价，每亩可征收1%，由田主佃农，各出半款。”所以辉县保长办公处每月有9块钱的办公费，请一个书记和一个勤务。邓县、南召等地的保长办公处经费，则每月达100元以上，用了许多人，俨然像个区公所。88
1934年2月21日，中央政治会议通过《改进地方自治原则》，确定县以下之乡镇村等各自治团体，均为一级。于是，在大乡管辖范围内，村级组织便出现了空白。同年12月，行政院会议决定了容纳保甲于地方自治之原则，使保甲由自卫组织升格为地方行政的基础。1939年9月19日，国民政府公布施行《县各级组织纲要》，正式确认县以下的行政组织为区、乡（镇）、保甲，其中乡（镇）为自治团体，保甲为自治团体内之编制。“保之编制以十甲为原则，不得少于6甲多于15甲。”“在人口稠密地方，如一村或一街为自然单位不可分离时，得就二保或三保联合设立国民学校合作社及仓库等机关，推举首席保长1人以总其成”。一定范围内的伸缩性是为了适应保甲从单纯的户口编制向以区域为背景的行政组织转变的需要。这一点很重要。正是由于有了这一变化，在取消保甲制后，大多数地方民国时期保的区域延续为现在行政村的区域。“保设保办公处，置保长1人、副保长1人。……在未办理选举之前，保长、副保长由乡（镇）公所推定，呈请县政府委任。”“保办公处设干事2人至4人，分掌民政、警卫、经济、文化各事务，由副保长及国民学校校长分别担任之。在经费不充裕区域，得仅设干事1人。”根据1939年制定的《非常时期保甲长之待遇及奖惩办法》，保长在任期内免服工役、缓兵役；保长子女在当地公立小学肄业者，得免收学费；保长家庭酌量减免临时捐款；保长直系亲属可免费在当地公立医院治疗，等等。不久，明定保长由原来的无给职变为有给职。89 但政府只定政策不给钱。在陕西省的商州，保办公处人员的报酬被称为“员工食粮”，从本保居民中收取。甲长则由甲内居民“轮流坐庄”，当轮到某人当甲长时，如果他没有能力或者不愿意干，可以出钱或出粮雇请他人代干，一年的雇佣费为1.5石（300公斤）粮食。还实行一种“值星”的办法：3个甲长商定，1人代管3个甲的事务，每人只管4个月。90
政府要求保长具有下列资格：1.师范学校或初级中学毕业或有同等之学历；2.曾任公务人员或在教育文化机关服务一年以上著有成绩者；3.曾经训练及格者；4.曾办地方公益事务者。91 但事实上很难达到要求。辉县的“保长是多数没有受过正规教育的，不过粗通文字而已”。92 在费孝通的家乡江苏省吴江县开弦弓村，“有抱负的的年轻人对（保长）这种职位并不感到满意，我在村里遇见过两位中学毕业生，他们认为这种工作枯燥无味，而且缺乏前途”。民国以后一直负责村政的一位前清秀才，实行保甲制后也因在新体制下“工作不合他的口味，于是退休了”。93 福建省安溪县溪村的家族势力很大，但保长的担任者既不是族、房长，也不是乡耆老或族中承认的乡贤，而是被县镇政府看中的地方代理人，其中一人是当地有名的“拳头较大”（武力强）并且有许多兄弟的人。94 按照杜赞奇的说法：进入民国以后，国家捐税的增加造成赢利型经纪的增生，而赢利型经纪的增生则反过来要求更多的捐税，在这种环境下，传统村庄领袖不断地被赢利型经纪所取代，村民们称其为“土豪”、“无赖”或“恶霸”。土豪窃取各种公职，日益成为乡村政权的主流，这一状况一直持续到革命爆发。95
从世界范围看，农村基层政权的建设，大体上有三种模式。第一种是英国和美国新英格兰各州的模式，分为两步走：首先实现以绅治为实质的立法主导型地方自治，然后通过将名誉职变为有给职和实行文官制等官僚化改造，实行行政主导型地方自治。第二种是法德日模式，从前官僚化或者说世袭官僚政权通过国家经纪体制的过渡，直接完成向合理化官僚政权的转化，关键是国家强大到足以控制经纪阶层并实现将其完全官僚化。这里所说的官僚化是指建成韦伯意义上的官僚机构：官员有可靠的薪金，职业稳定并有晋升机会，有明确的职位感、纪律性以及对机构的认同和依赖。20世纪上半叶，中国的政治精英在村政建设上始终处于一种矛盾的状态：理论上以英美模式为目标，实践上则追随法德日模式。但是，由于中国政治现代化不得不将欧洲国家分阶段完成的“国家政权建设”和“民族形成”毕其功于一役，在扩充国家财政汲取能力、政权合法化和机构官僚化几个方面出现了内在紧张和冲突，结果是绅治式的地方自治日益隐退，经纪体制向官僚化的转化难以完成。“事实上，一方面是半官僚化、雇员增生、财政需求增大：而另一方面，上层政权却缺乏控制这些机构和人员贪污中饱的能力，这使国家政权的深入蜕化为将赢利型经纪体制推进到社会最下层。”96 这种体制性障碍令仁人志士深恶痛绝，并因而对政治现代化的第三种模式——苏联模式寄以希望。
第三节 总体性社会的农村基层单位
从1920年代后期起，中共就制定了“农村包围城市”的革命战略，在它夺取全国政权之前，大部分的精力和工作集中在农村，因此，在对农村基层的动员和控制方面，它比北洋政府和国民党政府都更加有效。但是，直到1958年人民公社化以前，中共的“政治结构未能完全深入村一级，通常停留在上一级的乡”。97 吉尔伯特·罗兹曼（Gilbert Rozman）等在《中国的现代化》中指出：“但是真正要把中国社会动员起来，管理任务是面广量大的，这就排除了中央政府轻易解决问题的可能性。1949年之前和之后，国共两家政府都曾致力于向农村渗透，皆未能如愿以偿。”中共彻底打倒了农村原有的乡绅阶层和社区领袖，铲除了像秘密组织和宗教这样一些中间组织，“通过大量新党员的发展工作，中共领导者们建构起新的精英组织。然而在实际上，中共的这种组织结构，依旧大大依赖于历史遗留下来的地方传统体制”。98 从1920年代末到1950年代末的三十年中，中共在农村的基层政权组织既不统一也不稳定，几次摇摆于村政和乡政之间，尽管在人员上实现了精英替代，在结构上则沿用了旧的半官僚化的国家经纪模式。
根据地时期的村政
中共1927年11月拟定的《苏维埃临时组织法》和1929年8月制定的《苏维埃组织法》，提出省、县、区、乡四级制的苏维埃政权组织体系。但因处于战争环境中，各根据地未能统一遵循上述制度。有些根据地自行规定的行政建制是省─县─区─乡─村。99 1930年9月发布的《中国工农兵会议（苏维埃）第一次全国代表大会苏维埃区域选举暂行条例》根据实际情况，对村级政权作出规定：村苏维埃工农兵会议由村民众大会直接选举9至21名代表组成，不满30户的村，须联合两村以上组织村苏维埃，由村苏维埃工农兵会议选出书记1人或常务委员3人经常处理全村村务。100 同年，《湖南省工农兵苏维埃政府暂行组织法》第三十四条规定：“凡地域过宽、人口过多之乡，在目前斗争时期，为严密政权组织和指挥应对客观环境起见，取得地势的便利，划成若干村，成立村苏维埃政府。”此后，江西、鄂豫皖和川陕区的苏维埃组织法也对村级政权作了类似的规定。101村政府办事人人数不等，少则2人（主席、秘书）多则9人（主席、秘书、财务、采办、土地、粮食、裁判、交通、火夫），有的村办事人在家吃自己的饭，有的村则住政府办公吃公家的饭，还有的委员有事到政府吃饭无事在家，祠堂里的公款及各种神会的公款，集合起来归村政府用。102 毛泽东在1930年10月的《兴国调查》中写道：“二月到五月有村政府，分田时候实在需要村政府。田分完了，村政府可以不要了，而且立起来又没钱用——即使不要伙食，办公费多少要一点。革命深入之后，分了田，十家一组编了组，又有了赤卫大队，不要村政府也可以了。”赤卫大队由几个自然村的赤卫中队合编而成，设大队长、政治委员各一人，在他们之上设有乡队长和政治委员。103
根据1931年颁布的《中华苏维埃共和国划分行政区域暂行条例》，中央苏区取消了村级建制。104 1933年7月，中央执行委员会通过《重新划分行政区域的决议》，缩小了行政区域。105 毛泽东在1934年1月《中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会对第二次苏维埃代表大会的报告》中说：“苏维埃取消了旧的官僚主义的大而无当的行政区域，把从省至乡各级苏维埃的管辖境界都改小了。……国民党军阀利用封建时代大省大县大区乡制度，这仅仅便利于隔绝民众，苏维埃政府是用不着的。”106 缩小后的乡分为三等：一等乡（平地）辖2000人左右，二等乡（平地山地相杂）辖1500人左右，三等乡辖1000人左右。这种小乡只比现在的行政村略大一些。乡与村之间通过乡苏维埃代表固定联系，每个代表联系和领导10多个至50个居民，3至7名代表选举其中1人为代表主任，每个村设一个总代表主任，负责全村的工作。只在乡一级设3名脱产人员，村级不设脱产人员。107 毛泽东在1933年11月的《才溪乡调查》中说：“村的代表主任制度及代表与居民发生不定关系的办法，是苏维埃组织与领导方面的一大进步。”108
抗日战争时期，中共领导下的各根据地县以下行政区划五花八门、各行其是，既与国民党统治区、日伪占领区不尽一致，彼此之间也互不统一。陕甘宁边区实行区、乡、行政村、自然村四级制，晋察冀边区实行区、村、闾三级制，晋冀鲁豫边区实行区、村、街（小村）三级制，晋绥边区实行区、村、自然村三级制，华中区实行区、乡、保、甲四级制，山东区先实行区、乡、村三级制，继而实行区、行政村（中心村）、自然村（村长均为行政村副村长）三级制，最后是区、行政村（镇）、里、闾四级制。109
1943年2月公布的《晋察冀边区县区村组织条例》规定：村公所是村政执行机关；设村长、副村长各1人，委员3人至5人，治安员1人，中队长、指导员各1人；村长、副村长由村民代表会议主席、副主席兼任之，报经区公所转请县政府加委，委员由村民代表会选举之，治安员、中队长、指导员之任用办法另定之。110 彭真在《晋察冀边区各项具体政策及党的建设经验》中说：“村政权是政权的基础组织。村设村代表会，代表由各公民小组在村民大会上选举产生。各公民小组对其代表可随时撤换。村代表领导原来选他的公民小组，平时公民有事即找其小组选出的代表。各公民小组多者四十五人，少者十五人。但在一个村内，各组人数是相同的。村级设村长、副村长，由村代表会主席、副主席兼任。……闾长制取消后，闾仍保持为村以下的行政区域。每闾由各代表组织代表团，并互选一主任代表。村公所有事一般是找主任代表，再经过各代表领导全村公民来做。公民有事一般也是先找代表，再经过代表找村公所。除财力、物力征发仍依户口进行外，村中一切行政事务一律通过上述代表系统，以公民个人为单位进行，根本废除以户口为单位的封建的行政制度。”111
1943年公布的《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》规定：乡政府下设行政村，行政村下设自然村，人口稠密的乡村，不需设行政村一级时，可予免设；行政村设主任1人，由乡（市）长委任，但须乡（市）参议会通过或追任；自然村设村长1人，由村民大会选举，不称职时，由村民大会或上级政府随时罢免改选。112 为什么要改变苏维埃时代乡代表各代表和管理一定居民的成规，实行行政村长委任制，陕甘宁边区主席林伯渠解释说：“那时是工农代表制，现在是三三制，阶级结合已经不同；现在也实行乡议员代表和管理一定居民的办法就不合时宜，……前年高干会前，某些地区为要实行‘乡市参议会采议行合一制’，行政村主任和自然村长一律由乡议员兼任，这办法同样便利了一部分豪绅地主把持行政村和自然村的领导权。《简政实施纲要》有鉴于此，明文规定行政村主任采委任制，自然村长采选举制。”113 为什么单单是陕甘宁边区抛弃了似乎更加民主的行政村主任选举制，可能正是由于在那里进行了比较认真的民主实验，确实贯彻过三三制和参议会制度，而在敌后各根据地，由于忙于应付作战和生产，许多制度多停留于纸上谈兵。114
在1946至1949年的内战期间，中共解放区的村政朝着正规化、官僚化的方向有了进一步的发展。1947年11月12日，中共中央批转中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示，确定村公所改称村政府，村代表会为一级政府权力机关。115 1948年9月，东北行政委员会制定了《东北解放区县区村各级政府组织条例》，规定村为农村基层政权，其权力机构是村人民代表会议，行政机构是村行政委员会。116 山东分局为了保证村（乡）经费的合理提供及克服村政经费中的任意摊派与浮支连用现象，将村政经费统一于县，设立专门委员会管理；在农业税中附加15%，作为村（乡）经费。此前，据滨海区调查，村财政的开支项目计有33项之多，其经费来源除推行募捐和动用村公款、公产外，大部分是按银两、地亩或征粮办法向村民摊派。117 这是农村基层政权告别“国家经纪”模式的重要步骤。
乡与行政村
中华人民共和国成立后，政务院于1950年12月颁布了《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村）人民政府组织通则》，确认行政村与乡为一级地方政权机关，在土地改革未完成的地区，乡农民代表大会或乡农民代表会议代行乡人民代表会议的职权。山西省人民政府同年制定《村人民政府暂行组织通则》，对村人民政府的职权规定为：具体执行上级政府的决议和命令；具体实施村人民代表会议通过并经县区人民政府批准的决议案；根据上级政府的政策与制度，办理村中一切兴革事宜；掌握与管理村财政的收支；统一领导和检查村人民政府各部门工作及向人民代表大会做工作报告。118 此时，华北、东北各省和内蒙古自治区实行行政村制，华北的行政村规模较小，平均每村不足900人，东北的行政村人数较多，每村约1500人，内蒙古的行政村面积大而人口少。西北各省地广人稀，原有的乡平均仅2、3千人。华东、中南、西南各省继续实行民国时期的大乡制，其中最突出的是广东省，在1951年的4725个乡中，就有900余乡为1万至4万人。119
在中共新解放的江南地区，新政权通常只能向每个县派出百人左右的工作队，区乡干部由北方干部和地下党员担任，在村一级仍需利用原有的保甲组织。江苏省吴江县费孝通家乡的一位周姓村干部回忆了由农会取代保甲的全过程：
一开始虽然利用伪人员，但乡长是从震泽区派下来的老干部，姓罗，是山东人。……罗乡长还常召开保甲长会议，布置工作。叫保甲长要完成工作，争取主动。……这年八月，有一天我在田里干活，同村的周来叫我，说是吴乡长（第三任乡长，原来是地下党员）让他通知每个甲里出一个农民代表去开会。在会上吴乡长说，解放了，农民要当家作主，要成立村的保务委员会。当时大家推出苦出身的六个人当委员：一个当主任，一个当副主任，我当调解委员，还有三个委员。从此，村里不再光靠保甲长做事体，保务委员也要做工作。而且吴乡长，还有区里工作的区长、教导员常找我们几个农民保务委员谈话，讲翻身的道理。
9月中旬，县里开农民代表大会，村里的周、姚和我去开的。9月底，区里也在震泽育民小学开农民代表大会。这两个会开过以后，村里就开始成立农会，选举村长。开弦弓南村是周当村长，我当农会大组长。
10月，乡也成立了农会，选举了新的乡政府。姚、王等（农民）都到乡里去工作。村里从此是农会决定一切，村里每次开会都先要在农会内部开会通过之后才开。
训练、培养农民积极分子主要采取开会和集中办训练班的方法。培训班学员的条件是：（1）一般的过去没有做过坏事，没有干过伪军、自卫队等，作风朴实、并不是地痞、流氓、懒汉、二流子的歪曲现象；（2）通过救灾、夏征并在解放后发现一切表现最好的会员积极分子。1949年吴江县第五期农民训练班共计235名学员，其基本情况为：男204，女31；贫雇农213，中农22；青年57，中年178；文盲170，初小文化程度57，高小8人。120 经过短期培训，这样的一批农民积极分子便成为在此后几十年中掌控村政大权的新型政治精英人物。
1950年代前期，对乡的行政区域进行了两次大的调整，调整的结果是使村的地位再次成为一个悬案。政务院1951年4月24日发布的《关于人民民主政权建设工作的指示》要求：已完成土地改革的地区，应酌量调整区乡（行政村）行政区划，缩小区乡行政区划范围，以便利人民管理政权，密切政府与人民群众的联系，充分发挥人民政权的基层组织作用，并提高工作效率。按照这一指示，华东、中南、西南各省根据地区情况制定了划乡标准，普遍进行划小乡的工作，由1951年的7.9万个乡调整为1953年的15.8万个乡，调整后的乡只比现在的行政村略大，例如湖北省平均每乡辖12.9平方公里，1754人。福建省《乡人民政府试行组织条例》规定：“乡为人民民主政权基层组织，乡以下不设其他行政机构，由乡人民政府直接领导到户。”121 西北的乡原来就比较小，因而变动不大，由1.7万个乡调整为1.6万个乡。内蒙古自治区和东北各省的行政村此次调整基本未动，到1953年，内蒙古自治区约有2800个行政村，东北各省共有近3万个行政村。华北区各省则与华东等大区反其道而行之，1952年有行政村8.5万个，到1953年减至6.8万个，年底前进一步合并改划为2.1万个乡。122 1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村建制。1955年9月2日，中共中央在转发一个文件时指出，为了便于农村合作化运动的发展和今后农业生产的领导，乡的区域宜大不宜小。同年12月29日国务院关于进一步做好国家机关精简工作的指示更加明确地指出：“小区小乡制已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形势，区乡行政区域应当适当调整。”123 据此，各地从1955年冬至1956年春起陆续进行了乡的全面调整。辽宁省在1956年春把10928个行政村改划为2751个乡，湖南省在1956年把上一年的15345个乡并为2966个。1954年底，全国有乡（行政村）21.9万个，到1957年底，合并改设为11.7万个乡。这样一来，除广东、山东等少数省份外，基本上恢复到民国时期的大乡建制，村级建制在法律意义上不复存在。
但是，在农村实际工作中，村政仍然是不可缺少的。例如，公安部公布的《治安保卫委员会暂行组织条例》规定，治安保卫委员会是群众性的治安保卫组织，农村以行政村为单位。124 内务部《关于健全乡政权组织的指示》规定：“为了加强代表与人民的联系，便于推行工作，乡以下应根据不同情况划分工作单位：一般可以自然村或选区为工作单位，必要时在自然村或选区下亦可划定若干居民组；人口居住集中的乡，乡人民政府可直接领导居民组进行工作；地区辽阔、居住分散的乡，乡以下可由若干若干自然村分别组成行政村，行政村下按自然村划定居民组进行工作。自然村、选区或行政村设代表主任，必要时亦得设副主任，由自然村、选区或行政村内之乡人民代表互推产生，在乡人民政府领导下负责召开所辖地区的代表及其他工作人员的工作会议，讨论执行乡人民政府委员会的决议，并检查执行情况。居民组设组长1人（居民组范围过大者亦可设副组长），由代表担任，负责推行工作，定期向居民报告工作，听取批评。”125 这种由乡人民代表兼任村主任、居民组长的规定，完全是照搬苏维埃时期的做法。但是，中央政府的最高领导人此时并不关心一般的村政制度建设问题，其注意力完全集中在农村合作化上。在毛泽东严厉批判了中央农村工作部长邓子恢的所谓“右倾保守主义”后，合作化运动正在全国如火如荼地进行。通常，初级社的组建范围是自然村，高级社的组建范围是行政村。1956年9月，中共中央、国务院《关于加强农业生产合作社的生产领导和组织建设的指示》，对合作社的规模作了原则规定：山区100户左右，丘陵区200户左右，平原区300户左右，超过300户以上的大村，可以一村一社。126 此时，合作社主任是比村主任更受到从中央到地方各级领导人重视的职务。
于是，政社合一问题便浮出了水面。在合作化过程中，东北一些地方出现村政府和合作社合署办公，一个机构、两块牌子的现象。在浙江省舟山群岛的蚂蚁岛，还正式出现过一个乡社合一的渔业生产合作社。1955年初，民政部曾把这些做法作为“以社代政”或“政权消亡论”的错误倾向加以批评。当时主管民政工作的副总理陈毅在第三次全国民政工作会议的讲话中，说民政部的批评是“文不对题”，中央同意陈毅的意见，转发了他的讲话全文。陈伯达在1957年初给中共中央和毛泽东的一个报告中提出：“可以把乡（或村）和社合在一起，使合作社成为真正的基层；乡（或村）中的行政工作，可以由一个合作社的副社长兼任，他不必脱离生产，也不拿专薪，或者只由政府给些少补贴。”中央批转了陈伯达的报告，虽然说“必须慎重考虑”，但并没有否定其建议。127
人民公社制度下的生产大队
在掀起农业合作化高潮后，毛泽东就不断鼓吹“办大社”、“并社升级”，直到1958年提倡“还是办人民公社好”。人民公社制度的一个要点，就是政社合一。1958年7月16日出版的《红旗》第4期刊载陈伯达的一篇文章，援引毛泽东的话说：“我们的方向，应该逐步地有次序地把‘工（工业）、农（农业）、商（交换）、学（文化教育）、兵（民兵，即全民武装）’，组织成一个大公社，从而构成我国社会的基本单位。”8月6日，毛泽东在视察河南省新乡县七里营人民公社时说，看来人民公社是一个好名字，包括工农商学兵，管理生产，管理生活，管理政权。在8月17日开始的北戴河政治局扩大会议上，他又说：人民公社是政社合一，那里将会逐渐没有政权。“组织军事化，行动战斗化，生活集体化”的口号可以提。人民公社采用团、营、连、排的建制，一般可以不这样搞，愿意搞的也不反对。128 根据毛泽东的意见，北戴河会议上通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》规定：社的组织规模，就目前说，一般以一乡一社、两千户左右较为合适；并且要实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就是社务委员会。129 此后，1975年和1978年的两部《中华人民共和国宪法》均从法律上确认了政社合一：“农村人民公社是政社合一的组织。”“人民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织，又是集体经济的领导机构。”
根据1958年12月10日中共中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》：“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队）、生产队三级。管理区（或生产大队）一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位。”130 同时，按照毛泽东在这次会议上的说法：“中央统一领导与地方各级（直至公社的生产队）分级管理的思想，确立了。”131 生产队也被视为一级地方。当时的生产队后来改称生产大队，当时的管理区（或生产大队）则相当于后来的公社（乡）或者介于公社（乡）与大队（村）之间的“片”。132 生产队在人民公社组织中的地位，在此后的短短几年中就经历了一个复杂的演变过程。
1959年2月27日至3月5日，毛泽东主持召开了第二次郑州会议。会议提出了“统一领导，队为基础；分级管理，权力下放；三级核算，各计盈亏”等整顿人民公社的基本方针。3月15日，毛泽东在给省、市、自治区党委第一书记的信中说：“《郑州会议记录》上所谓‘队为基础’，指的是生产队，即原高级社，而不是生产大队（管理区）。”庐山会议后，毛泽东的思想出现了逆转，提出人民公社从“基本队所有，经过基本社所有，转变为全民所有制”的设想。直到国民经济濒临崩溃，农村饿殍遍地，才紧急刹车倒退。1961年2月，毛泽东提出要把公社、生产队划小，变原来的生产小队为生产队，原来的生产队为生产大队。3月22日，广州会议通过的《农村人民公社工作条例（草案）》（即农业六十条）确定：人民公社的规模，一般地应该相当于原来的乡或者大乡；生产大队的规模，一般地应该相当于原来的高级农业生产合作社。生产大队是基本核算单位，生产队是直接组织社员的生产和生活的单位。以生产大队为基础的三级所有制，是现阶段人民公社的根本制度。到8月份，各地的社队规模已经普遍划小，但是农民仍不满意。“农民说，六十条就是缺了一条。这一条是什么呢？就是生产权在小队，分配权却在大队，”毛泽东在9月给中央常委的信中感慨地说，“在这个问题上，我们过去过了六年之久的糊涂日子（一九五六年，高级社成立时起）”。在1962年1月至2月召开的“七千人大会”上，中共中央发出《关于改变人民公社基本核算单位问题的指示》，正式承诺：“在我国绝大多数地区的农村人民公社，以生产队为基本核算单位，实行以生产队为基础的三级集体所有制，将不是短期内的事情，而是在一个长时期内，例如至少30年，实行的根本制度。”到这年年底，全国农村的基本核算单位平均规模为25户，大体上相当于初级农业生产合作社的经营规模。133
在酝酿改变基本核算单位时，一些人也对政社合一提出了置疑。在胡乔木召开的一个座谈会上，与会的公社一级干部对政社合一基本持否定态度。有关文件草案发给省、市、自治区党委或基层讨论时，几乎每次都有人主张删掉政社合一的文字。134 但是，这些意见没有被决策者采纳。这样，以生产队（少数地区是生产大队）为农村集体经济基本核算单位，以生产大队为政社合一的农村社会基本单位的村政格局，终于显现出一个大致稳定的轮廓。
政社合一的大队建制最终形成的一个关键，是中共党支部在大队一级的普遍建立。1949年以后，中国政治制度的核心是执政党的一元化领导，但是，把党组织的网络延伸至最基层的农村，并不是一件轻而易举的事情。国民党统治了20多年，未能在农村普遍建立起区级党部，中共农村党组织从区级到乡级再到大队一级，也要用10年左右的时间。1951年2月18日，毛泽东在《中共中央政治局扩大会议决议要点》中指出：“建党，应以三年时间实现之。……乡村须在土改完毕始能吸收经过教育合于党员条件者建立党的支部，在头两年内乡村支部一般不要超过十个党员。”135 1952年5月30日，中共中央发出《关于在“三反”运动的基础上进行整党建党工作的指示》，要求争取在今后一年内，在没有党的组织的12万个新区乡村和2万个老区乡村建立党的组织，在农村中要接收将近100万党员。136 1953年2月，中央组织部长安子文报告说，全国各地按计划在没有党组织和党员很少的地方接收新党员，目前在土改后的新区，一般的省已有三分之一的乡建立了支部，建党工作做得较好的苏南地区有70% 的乡建立了支部。137 1954年11月8日到12月6日，中央组织部召开了第一次全国农村党的基层组织工作会议。在这次会议前，全国22万个乡中，已有17万个乡建立了党的基层组织；农村党员近400万人，占农村人口的0.8%。138 直到1956年9月中共第八次全国代表大会通过新的党章，才明确提出在农村乡以下建立党的基层组织。曹锦清等为我们提供了浙北H县Y乡建立中共基层组织的一个实例。1949年以前，整个H县只有3名中共地下党员，随军南下进驻该县的67名山东籍干部中有58人是中共党员，他们构成县、区两级党政组织的核心领导（一直到八十年代离休为止）。1954年，Y乡所在的Y区已在土改干部中发展28名党员，于是着手建立乡党支部。至年末，H县68个乡镇基本完成党支部的创建。1956年撤区并乡，始建乡党总支，并开始把党的基层组织延伸到村级，全乡14个高级社（行政村）有5个建立了党支部。1958年4月，乡总支升格为党委。后来经过并乡建公社和公社调整划小，至1961年5月，Y公社（即原Y乡）所属的12个生产大队均建立了党支部。至此，大队党支部成为村政的核心组织和决定性力量。
进入1960年代以后，尽管生产大队在农业生产计划的制定和落实上发挥重要作用，但它的主要职能已经转到公共行政上。在政治运动接连不断的年代，生产大队的政治功能即所谓专政功能尤为突出。1962年3月15日，刘少奇在给公安部长谢富治的一封信中说，从一九五九年以来，有许多公社大队等用长期拘留、长期劳改、劳教等方式，实际上逮捕了许多人，饿死和折磨死了一些人；而这些是你们不能够控制的，没有统计的，或者统计不确实的。他要求检查、揭露、批判和纠正这种情况。139 但是，在几个月后召开的中共八届十中全会鼓吹“积极斗争，一抓就灵”，号召阶级斗争要“年年讲、月月讲、天天讲”的情势下，大队一级的“群众专政”反而愈演愈烈，一发不可收拾。
在上述有关公社大队的中共领导人讲话和文件中，大量使用了“单位”一词，例如“我国社会的基本单位”云云。中国改革开放以前的体制基本特征，有人说是计划经济，也有人说是全面专政，其实更完整的概括应当是总体性社会或者说单位社会。140 单位是总体性社会的基本构成元素。依据《辞海》，单位的原意是“量度中作为基础单元所规定的标准量”，用单位来概述1949年以后中国的工厂、商店、学校、机关和农村生产大队，表明经过社会改造后，它们都要符合总体性社会为社会基本单位所规定的标准。在总体性社会中，国家垄断了几乎全部的资源，建立了严密的组织系统，通过单位来整合和控制所有的社会成员。一个单位的标准特征是：实行生产资料和其他社会资源的公有制；非独立性，无条件执行“上级单位”的指令，将上级和国家的利益置于自身利益之上；功能多元化，既是计划经济的生产与分配组织，又是全面专政的工具，还是舆论一律的喉舌，单位成员受到无所不在的监督与约束，驯服者得以享有生存所需要的一切资源以及权力和机会，桀骜不驯者被剥夺一切资源乃至基本人权；单位之间的“行政式”差别，包括行政级别和据有权力、资源类型的差别，其中最大的差别是城乡单位之间的差别。141
生产大队作为总体性社会的农村基层单位，是自邑里时期以来最有效率，对农民（此时的标准称呼为社员）控制最严密的村政组织。一方面，它继承了过去村落共同体社会的传统控制手段，即在一个“熟悉的社会”、“没有陌生人的社会”中由社会舆论和无形社会压力所构成的非正式控制手段；另一方面，它获得了单位社会新赋予的强大控制手段。在里社时期和国家经纪盛行时，村政组织控制的社会资源极为有限，绝大部分的农村资源和权力掌握在社区领袖和民间统治阶级手中。总体性社会消灭了社区领袖和民间统治阶级，把一切资源和权力集中于国家机器，这样一来，政社合一的生产大队就成为农村中唯一的合法组织，再也没有任何体制外的挑战者了。以往的村政组织并没有对村民实施强制的权力，某些宗族组织在族内实行惩罚的做法也只是处于半合法状态，而生产大队对2000万“四类份子”142——所谓的地主、富农、反革命和坏份子及其人数更多的家属以及不听话的普通社员施行“群众专政”——戴高帽、“坐飞机”、游斗、惩罚性劳动、殴打乃至在“文革”期间个别地杀害或者成批地屠杀，则被认为是阶级与阶级斗争仍然存在时期的天经地义。
但是，相对于城市里的单位而言，农村生产大队又是一种二等单位、“非典型的单位”、“边缘性的单位”，有些人干脆不承认其为单位。143 城市中的单位是国家“包下来”的单位，农村生产大队是国家只管不包、自负盈亏的单位。国家像对城市单位一样对生产大队下达行政指令和生产计划，但始终没有对农民承担分配上的义务，没有在农村实行超出赈灾和救济范围的福利制度和社会保险。于是，在总体性社会的一统天下出现了深刻的城乡二元化格局，单位制度又成为城乡隔离的工具。刘纯彬指出，中国的二元社会结构是由一系列具体制度建起来的，并概括为14种具体的制度，包括：户籍制度、粮食供应制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度。144 正是这些制度性的城乡差异，将中国农民置于二等公民的境地，也使农村基层干部成为编制外和不入流的干部。
1980年代初，全国农村共有生产大队71.9万个，生产队597.7万个。145 以每个大队有脱产干部10人，每个生产队有半脱产干部5人计算，全国共有脱产半脱产农村基层干部3700多万人。他们担负着地方官员的职能，在身份上却仍然属于农民，和普通社员一起在生产队计工分，分配口粮和现金。根据1962年9月29日中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》，生产大队和生产队干部误工补贴工分占总工分的最高比例，应由原来规定的2%减为1%。146 而依据陆学艺对山东省定陶县陈集公社的调查，1980年该公社有27169人，不分男女老少，每人须缴纳10.83%的收入，作为1766名基层干部的补贴，其中一个大队75名干部所获得的补贴，竟能达到全部收入的19.1%。而且还有许多比这更高的纪录，比如在甘肃省渭源县，1977年粮食产量当中有30%为干部“提留”，另有1.3%在帐目上列为“其它”，实际上也是干部的吃喝开销。农村吃补贴的人员越来越多，使得普通社员怨声载道，流传着这样尖刻的话：“过去几个村养一个保长，现在一个村养一堆保长。”147 以上事实说明，虽然生产大队比以往村政组织更有效率，但并没有摆脱国家经纪模式的固有弊端：半官僚化的国家代理人利用职权来为自身盈利，国家政权内卷化导致功能障碍、效率递减，无法完成向正规化、合理化的现代行政体系的转型。
人民公社制度废除后，取代生产大队的是设在行政村一级的村民委员会，只有少数省份代之以村公所或管理区。除了村民委员会这一法定组织外，还有两种与之并行的权力管道——中共的农村基层党组织与地方政府派出的驻村包村干部在村政的实际运作中发挥着不可替代的作用。俗话说，龙多不下雨；又说，三个和尚没水喝。三管齐下的村政运行机制，在几种权力系统之间没有也不可能有明确的职责划分，钱没少花，人没少用，行政效率却比不上人民公社时期，甚至还不如1950年代初期。所谓“村民自治”的现行村政，既没有摆脱国家经纪模式的束缚，也没有解除政社合一的弊端，与整个国家的现代化进程极不相称。